VI SA/Wa 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. poinformował V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako skarżąca spółka, skarżąca), że z dniem [...] lutego 2010 r. utraciły ważność poświadczenia rejestracji 64 automatów o niskich wygranych, wydane na podstawie decyzji nr [...], wg zestawienia załączonego do pisma. W przedmiotowym piśmie Naczelnik Urzędu Celnego powołał się na postanowienia § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm.) w myśl których poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, na podstawie którego przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane. W konsekwencji wyznaczony naczelnik urzędu celnego na obszarze swojej właściwości miejscowej, właściwy ze względu na miejsce organizowania gier wyrejestrowuje automaty, które posiadają poświadczenie rejestracji dokonane na podstawie zezwolenia lub decyzji zmieniającej. Równocześnie Naczelnik Urzędu Celnego w P. poinformował, że w dniu [...] listopada 2010 r. dokonał wyrejestrowania w systemie [...] automatów do gier o niskich wygranych wymienionych w załączniku do pisma. Pismo przesłane na adres siedziby spółki zostało zwrócone do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki, w związku z czym Naczelnik Urzędu Celnego w P. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. ponownie przekazał informację o utracie ważności poświadczeń rejestracji automatów o niskich wygranych. Spółka w odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła o skorygowanie powyższego stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego w P.. Zdaniem spółki wykładnia § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych jest błędna i sprzeczna z przepisami rangi ustawowej - art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 ustawy z 2009 r. o grach hazardowych. Wbrew woli ustawodawcy wiąże bowiem automat i jego rejestrację z konkretnym zezwoleniem. Przeciw takiej wykładni przemawia nie tylko brzmienie tych przepisów, ale treść i znaczenie samego zezwolenia, określone w art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W świetle tych przepisów nie występuje zależność pomiędzy zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych a dopuszczeniem do eksploatowania i użytkowania automatów do gier o niskich wygranych - w postaci tzw. poświadczenia rejestracji. W odpowiedzi udzielonej przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] podkreślono, że w świetle § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, nie ma znaczenia ewentualne przeniesienie automatu do innej lokalizacji, w tym również do właściwości innego naczelnika urzędu celnego, gdyż ten automat w dalszym ciągu przypisany jest do zezwolenia wskazanego we wniosku o rejestrację. Przemieszczenie automatu nie zmienia zezwolenia w oparciu o które został zarejestrowany. Zmiana zezwolenia będącego podstawą rejestracji automatu winna skutkować wydaniem nowego poświadczenia rejestracji, tj. złożenia nowego wniosku o rejestrację automatu wraz z załącznikami, tj. opinią techniczną zawierającą pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację i kopią zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust.1, 1 a i 1 b ustawy. Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, poświadczenia rejestracji dokonuje się na sześć lat, z zastrzeżeniem ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1 a i 1 b ustawy. W związku z tym wyznaczony naczelnik urzędu celnego, w przypadku gdy automat jest eksploatowany na obszarze jego właściwości miejscowej, wyrejestrowuje w systemie [...] automat, który posiada poświadczenie rejestracji dokonane w oparciu o zezwolenie które wygasło. Organ podkreślił zarazem, że wyrejestrowanie w systemie [...] automatu do gier o niskich wygranych jest jedynie czynnością techniczną i nie stanowi rozstrzygnięcia organu gdyż ważność poświadczenia rejestracji przedmiotowy automat utracił z mocy prawa. V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną powyżej czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P., polegającą na wyrejestrowaniu określonych w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. W skardze zarzuciła naruszenie: - § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 15 b ust. 4 i ust. 4 a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż o wygaśnięciu rejestracji automatu może decydować fakt utraty ważności zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku [...], podczas gdy automat został legalnie i skutecznie przemieszczony na skutek złożenia dokumentu [...] i jego akceptacji przez organy celne, w wyniku czego zaczął funkcjonować w ramach zupełnie innego, nadal obowiązującego zezwolenia; - § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej czynności o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową; - § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu a zezwoleniem na prowadzenie działalności na obszarze konkretnego województwa występuje nierozerwalny związek; - § 10 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poprzez taką interpretację pierwszego z przywołanych przepisów, która oznacza całkowitą zbędność istnienia drugiego z tych przepisów; - art. 121 Ordynacji podatkowej poprzez kwestionowanie przez organ celny legalności funkcjonowania wykreślonych automatów do gry z uwagi na wygaśnięcie zezwoleń pierwotnie wskazanych we wnioskach GL-1, pomimo ich uprzedniego przemieszczenia i włączenia do eksploatacji w ramach zupełnie innego zezwolenia, co było przedmiotem badania i akceptacji ze strony organów celnych i przybrało postać rozstrzygnięć administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r., pełnomocnik organu zmodyfikował żądanie i wniósł o odrzucenie skargi. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt: VI SA/Wa 834/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę stwierdzając, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno-techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa (Sąd powołał wyrok WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 752/10). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone czynności faktyczne stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Nie rodzą pierwotnie żadnych obowiązków i nie przyznają uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. V. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 2283/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie o utracie ważności "poświadczenia rejestracji" automatów do gier powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że brak jest przesłanek, które na gruncie rozpoznawanej sprawy dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt: II GSK 2283/11. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie zostało przedstawione w powołanym orzeczeniu. W tym miejscu należy wskazać, że w uzasadnieniu powyższego postanowienia przesądzono o nietrafności oceny dokonanej uprzednio przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie (noszącej poprzednio sygn. akt: VI SA/Wa 834/11), że zaskarżona czynność Naczelnika Urzędu Celnego w P., polegająca na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier miała charakter wyłącznie działania faktycznego – niepodlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. W rezultacie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej – gdyż odbiera stronie posiadane uprawnienie. Za niewystarczające oceniono przesłanie stronie pisemnej informacji, że "poświadczenia rejestracji" utraciły ważność. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nakazał tutejszemu Sądowi – przy ponownym rozpoznaniu sprawy: 1. dokonanie ponownej oceny działań Naczelnika Urzędu Celnego w P., a następnie 2. dokonanie ustaleń, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne, zbadanie dopuszczalności skargi sądowej na tym etapie oraz wskazanie właściwego toku postępowania administracyjnego. Kierując się przytoczonymi powyżej wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdzić należy, że to treść, nie zaś forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt: SA/Ka 2218/95, LEX nr 29734). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zatem ustalenie, czy kwestionowane przez skarżącą spółkę czynności Naczelnika Urzędu Celnego w P. miały – bądź nie – charakter decyzji administracyjnych. W tym zakresie należy odwołać się do przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, stanowiącego podstawę do orzeczenia o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" – z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. znak: [...], w oparciu o jakie przedmiotowe automaty uzyskały poświadczenia rejestracji. Zgodnie z tą regulacją "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem przedmiotowego zezwolenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" – powodujące utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu - utraciło ważność, może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, gdy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca – co podnosi również skarżąca spółka w skardze – przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Przedmiotowa okoliczność musi zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej, stanowiącej jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt: II GSK 228311). W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] stycznia 2011r. informujące V. Sp. z o.o. o wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych miało w istocie charakter decyzji administracyjnej, zawierając zarazem podstawowe składniki wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. – to jest oznaczenie organu wydającego i adresata aktu, datę wydania, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. W opisanej decyzji nie zawarto jednakże pouczenia o sposobie i terminie wniesienia od niej odwołania. W tej sytuacji – zwłaszcza wobec braku oznaczenia przedmiotowego pisma jako "decyzja" – strona skarżąca miała uzasadnione powody, aby uznać, że w niniejszej sprawie ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wobec czego, poprzedzając złożenie skargi do sądu administracyjnego, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła do Naczelnika Urzędu Celnego w P. swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi, organ ten podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie został spełniony – niezbędny do skutecznego wniesienia skargi do tutejszego Sądu – wymóg wyczerpania trybu, o jakim mowa w art. 52 ustawy p.p.s.a. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., którym poinformował V. Sp. z o.o.. w W. o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" stanowi bowiem – w świetle przytoczonych wyżej wywodów – decyzję administracyjną – a zatem stronie przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania do Dyrektora Izby Celnej w W. – stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. z 2004r. nr 68, poz. 622 ze zm.). Opisanego środka odwoławczego nie mogło zastąpić skierowane do Naczelnika Urzędu Celnego w P. pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. będące stanowiskiem strony skarżącej w sprawie, jako że godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), polegającą na zapewnieniu stronie prawa do powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej przez organ I instancji. Podkreślenia wymaga, że odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., III AZP 8/94, OSNC 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378 i OSP 2000, nr 11, poz. 174). W tym miejscu należy przytoczyć art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Podkreślić trzeba, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a.). W przypadku skargi na decyzję administracyjną, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy został wyczerpany tryb przewidziany w art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne, to znaczy doszło do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do Dyrektora Izby Celnej w W.. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. o utracie ważności "poświadczeń rejestracji". Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałaby dopiero decyzja Dyrektora Izby Celnej w W., wydana po rozpoznaniu złożonego odwołania. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane. Na marginesie należy zauważyć, że brak pouczenia odnośnie terminu do wniesienia odwołania nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, jako że jest to termin ustawowy (14 dni), który rozpoczyna się od daty ściśle określonej w przepisach – od dnia doręczenia decyzji stronie, bądź ustnego ogłoszenia jej stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Podkreślenia jednakże wymaga, iż brak stosownego pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por. por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2007r., sygn. akt: III SA/Wa 4321/06, LEX nr 441009, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt: V SA/Wa 306/09, LEX nr 556804). Natomiast, jak wynika z ostatniego z powołanych orzeczeń, w przypadku rozpatrzenia środka odwoławczego, wniesionego po upływie zakreślonego ustawą terminu, doszłoby do rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – z uwagi na weryfikację w postępowaniu odwoławczym ostatecznej decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez V. Sp. z o.o. skarga jest niedopuszczalna, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.