I OSK 1488/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2632/11 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 150a ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), odmówił przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2010 r. A. B. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1839/10, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, WSA w Warszawie stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie uwzględniły treści prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r. i z naruszeniem art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nieprawidłowo odmówiły stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W zażaleniu na ww. postanowienie A. B. zarzucił organowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie postanowienia, podczas gdy sprawa wymagała załatwienia w drodze decyzji, a w sprawie tej nie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., co oznacza, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a w zw. z art. 156 i art. 157 § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. B., zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, 2/ art. 156 k.p.a. poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., 3/ art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do zaleceń WSA w Warszawie w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, 4/ art. 150a – 150d, art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37l ust. 1, art. 37o ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sytuacja prawna skarżącego w zakresie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał w dniu 18 kwietnia 2011 r. prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 1839/10. W wyroku tym Sąd zamieścił wskazania co do dalszego postępowania dotyczące sposobu rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Sąd przywołał bowiem prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/06, którym oddalono skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Oznaczało to, że zaskarżona wówczas decyzja została uznana za zgodną z prawem. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzje organu I i II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku A. B. w sposób procesowy, tzn. w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał zatem, że organy zastosowały się do skierowanych do nich wskazań i prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. skargę kasacyjną wniósł A. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie powtórnego postępowania dowodowego przez organ I i II instancji oraz przez Sąd I instancji i oparcie się wyłącznie na materiale wcześniej zgromadzonym; 2/ art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwości w przeprowadzonym postępowaniu przez organ I i II instancji oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; 3/ art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie oraz niezebranie całości materiału dowodowego przez organ I i II instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 4/ art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się organu I i II instancji do zaleceń WSA oraz poprzez niezastosowanie się do tych zaleceń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydający wyrok w tej sprawie w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz innych uchybień proceduralnych, a także innych zaleceń tam wymienionych; 5/ art 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się tylko na dowodach przeprowadzonych przez organy I i II instancji; 6/ przepisów od art. 150a do 150d ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek przedemerytalny; 7/ art. 156 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji; 8/ art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty oraz art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 371 ust. 1, art. 37o ust. 1, art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez ustalenie, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku przedemerytalnego; 9/ art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd całości materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go rozstrzygnięć organów obydwu instancji, a także o przeprowadzenie postępowania dowodowego ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Obie te decyzje poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/06, uznał, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego wydana została w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), a A. B. nie spełnił warunku umożliwiającego przyznanie mu takiego zasiłku. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 722/08). Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/006, oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zatem wydanie, w oparciu o art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego było w pełni uzasadnione. Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza bowiem, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Skoro zaś, stosownie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie był związany granicami skargi, to w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., zakończonym wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. oddalającym skargę, z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć trzeba, że żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wydając wyrok z dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Nie ma zatem obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., I OSK 468/07). Warto przy tym dodać, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której legalność została już prawomocnie stwierdzona przez sąd administracyjny, niezbędne jest również stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W niniejszym sprawie właśnie taka sytuacja miała miejsce. Przyczyną oddalenia skargi na decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego było uznanie, że nie spełnia on ustawowych przesłanek ku temu. Porównując zaś treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. oraz treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego stwierdzić należy, że skarżący wciąż domaga się weryfikacji stanowiska organów i Sądu co do tego, że prawo takie mu nie przysługuje. W niniejszej sprawie organy wydające postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego związane były ponadto prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1839/10. W wyroku tym Sąd, uwzględniając skargę A. B. i negując legalność decyzji organów nadzoru odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r,. uznał za prawidłowe wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tymczasem, w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. organy orzekające w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie mogły, bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia prawa, wydać orzeczenia innego, niż wskazany w ocenie prawnej prawomocnego wyroku sądowego. Prawidłowo zatem wydały postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Nie mogły zatem przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu zarzuty nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też zarzuty odnoszące się do przesłanek dotyczących prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skoro bowiem postępowanie w sprawie nieważności, z uwagi na wcześniejsze prawomocne wyroki sądowe, nie mogło już zostać wszczęte, prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie na tej podstawie oceny spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego byłoby niedopuszczalne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.