III SA/Kr 183/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012r. Pismem z dnia 29 września 2010r. Dyrektor Domu Wczasów Dziecięcych "A" w B K. T. zwrócił się do Starosty o przyznanie w roku szkolnym 2010/2011 dotacji oświatowej. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Podał również, iż przewidywalna liczba wychowanków wynosi 600 dzieci. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta przekazał powyższy wniosek Dyrektora Domu Wczasów Dziecięcych "A" Województwu. W uzasadnieniu swojego postanowienia Starosta wskazał, iż w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Powiatu w/w placówka nie figuruje, stąd też nie ma podstaw formalno-prawnych przekazania jej dotacji. Z dokumentów odesłanych do Województwa wynika natomiast, iż Dom Wczasów Dziecięcych "A" w B figuruje w ewidencji prowadzonej przez Województwo pod numerem [...]. Starosta podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z dnia 26 marca 2004r.) jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazę danych oświatowych obejmującą zbiory danych m.in. szkół i placówek niepublicznych, dla których są organem prowadzącym ewidencję, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie sprawozdania zbiorczego SIO obliczana jest wielkość subwencji oświatowej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Starosty K. T. zarzucił, iż jest to kolejna próba Starostwa Powiatowego przeniesienia odpowiedzialności za ignorowanie przez urzędników zapisów ustawy o systemie oświaty. K. T. wskazał, iż art. 90 ust 3a w/w ustawy określa kto jest zobowiązany do przekazywania dotacji oświatowej placówkom, które zlokalizowane są na terenie powiatu. Stwierdził również, iż sprawa dotacji oświatowej dla DWDz. "A" nie jest rozwiązana od 2006r. Starostwo miało możliwość zarejestrowania w/w placówki już w marcu 2006r. kiedy to Marszałek Województwa przekazał postanowieniem z dnia [...] 2006r. sygn. [...] dokumentację DWDz. "A" Starostwu Powiatowemu. Podniósł również, iż już w listopadzie 2006r. Starostwo zostało poinstruowane przez Departament Ekonomiczny Ministerstwa Oświaty w jaki sposób przekazać dotację oświatową dla DWDz. "A" (pismo z dnia 20 listopada 2006r. sygn. [...]). K. T. zarzucił również organowi nieznajomość przepisów prawa, w tym ustawy o systemie oświaty. Decyzją z dnia 8 grudnia 2010r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 oraz art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Kurator Oświaty uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] 2010r. Nr [...] i umorzył postępowanie l instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji wyjaśnił, iż z art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wynika, że placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, a więc również placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Z kolei w myśl ust. 4 art. 90 w/w ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczenia dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zdaniem Kuratora Oświaty, w/w przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwiania spraw dotacji w trybie postępowania administracyjnego w drodze decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż organ administracji jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie w przypadku, gdy uzna się za niewłaściwy do załatwienia sprawy w formie decyzji. Sprawy dotacji nie mogą być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, lecz zachodzi konieczność dochodzenia tych roszczeń przed sądem powszechnym. Organ II instancji powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007r., sygn. akt IV CSK 312/06, w którym Sąd ten orzekł, iż norma art. 90 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty kreuje stosunek cywilnoprawny, a tym samym stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń z tytułu dotacji wyłącznie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Organ II instancji wskazał, iż stanowisko, że spory o przyznanie dotacji na podstawie powyższych przepisów są sprawami cywilnymi, niepodlegającymi rozpoznaniu przez sądy administracyjne, było prezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie Kuratora Oświaty, skoro podanie wniesione przez Dyrektora Domu Wczasów Dziecięcych "A" nie może być załatwione przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz zachodzi konieczność dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, to nie może ono być przedmiotem przekazania do innego organu administracyjnego. Skoro więc postępowanie dotyczące przekazania podania w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe, zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 oraz art. 144 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie o przekazaniu podania Województwu należało uchylić i postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Równocześnie Kurator Oświaty wyjaśnił, iż orzeczenie niniejsze zapadło w formie decyzji administracyjnej, gdyż taką formę przewiduje przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dla orzeczenia umarzającego postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości. Z powyższą decyzją Kuratora Oświaty nie zgodził się K. T. - Dyrektor Domu Wczasów Dziecięcych "A" w B i pismem z dnia 9 stycznia 2011 r. wniósł na nią skargę. Skarżący stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dla niego niezrozumiałe. Uważa bowiem, iż skoro na postanowienie Starosty odmawiające DWDz "A" wypłaty dotacji oświatowych przysługuje zażalenie do Kuratora Oświaty to organ ten powinien merytorycznie rozstrzygnąć niniejszą sprawę nakazując Staroście wypłatę przedmiotowych dotacji. Skarżący stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że każda placówka niepubliczna zarejestrowana na podstawie ustawy o systemie oświaty pobierająca należne jej dotacje dochodziła ich wypłaty przed sądem powszechnym. Niezrozumiała dla skarżącego jest konieczność zwrócenia się w tej sprawie do sądu cywilnego, gdyż sprawa dotacji nie jest sporem cywilnoprawnym. Uprawnienie do otrzymywania dotacji wynika bowiem z ustawy o systemie oświaty, a nie z umowy cywilnoprawnej pomiędzy DWDz "A" a Starostwem Powiatowym. W związku z tym K. T. wniósł o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy przez Kuratora Oświaty i rozstrzygnięcie merytoryczne problemu, który, jego zdaniem, jest skutkiem bezwładu decyzyjnego organów administracyjnych od ponad pięciu lat. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek o odrzucenie skargi Kurator Oświaty podniósł, iż zaskarżona decyzja została doręczona K. T. w dniu 10 grudnia 2010r., zaś skarga została złożona przez skarżącego w Urzędzie Pocztowym w dniu 10 stycznia 2011 r., a więc w 31 dniu od dnia doręczenia decyzji (data stempla pocztowego na kopercie). Skoro więc skarga została wniesiona przez skarżącego po upływie terminu do jej wniesienia, to zdaniem organu, winna ona ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Kurator Oświaty powtórzył te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie Sąd stwierdza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga K. T. została uznana za dopuszczalną, gdyż - wbrew twierdzeniom organu - została wniesiona z zachowaniem wymaganego przepisami trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. J. T. był traktowany przez organ administracyjny jako strona postępowania. Zaskarżona decyzja została mu doręczona w dniu 10 grudnia 2010r., ostatni dzień terminu do wniesienia skargi przewidziany w art. 53 §1 p.p.s.a. upływał zatem w dniu 9 stycznia 2011 r. Ponieważ jednak dzień 9 stycznia 2011 r. to niedziela, zgodnie z art. 83 §2 p.p.s.a. za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy. W przypadku skarżącego wniesienie skargi w dniu 10 stycznia 2011 r. (poniedziałek) uznać zatem należy za wniesienie skargi z zachowaniem terminu. A zatem, wniesiona przez K. T. skarga uznana została za dopuszczalną i uruchomiła sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanego wyżej kryterium legalności doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty, którą uchylono postanowienie Starosty o przekazaniu Województwu wniosku K. T. w sprawie przyznania dotacji oświatowej na prowadzony przez niego Dom Wczasów Dziecięcych "A" z siedzibą w B oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Umorzenie postępowania Kurator uzasadnił tym, że sprawy dotacji oświatowej nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, lecz przed sądem powszechnym. Przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w niniejszej sprawie musi być zatem w pierwszej kolejności ocena, czy w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono charakter prawny spraw przyznawania dotacji oświatowej i tryb postępowania w tych sprawach. Zagadnienie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jest sporne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był prezentowany pogląd, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (por. postanowienia z 3 czerwca 2004 r., OW 53/04, LEX nr 174021 oraz z 14 grudnia 2004 r. OW 145/04, LEX nr 171204). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 stycznia 2007r., sygn. akt IV CSK 312/06 wskazał, iż norma art. 90 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty kreuje stosunek cywilnoprawny, a tym samym stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń z tytułu dotacji wyłącznie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. W ślad za tym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że spory o przyznawanie dotacji mają charakter cywilnoprawny (por. np. postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r., II GSK 98/10). Wątpliwości dotyczące charakteru prawnego czynności obliczenia wysokości i przekazania dotacji placówce niepublicznej skłoniły skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego do zwrócenia się do składu poszerzonego NSA o ich rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały z powodu przedwczesności wniosku, ale w uzasadnieniu stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, wymaga konkretyzacji, ustawa o systemie oświaty określa bowiem jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. NSA stwierdził również, że uchwała budżetowa powiatu nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich. Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił tryb udzielania i rozliczania dotacji, przewidując określanie wysokości dotacji w formie umowy, to czynność obliczenia i przekazania każdej części dotacji mogłaby być traktowana wyłącznie jako czynność wykonania zobowiązania przez stronę stosunku obligacyjnego. Natomiast inaczej należałoby oceniać sytuację wówczas, gdyby takiej umowy nie zawarto, a dotacja zostałaby określona jednostronnie przez organ jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie zasad sformułowanych w ustawie. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu przyjętego przez Kuratora Oświaty za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że sprawy dotacji mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie czynności organów samorządowych podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony przez NSA w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008r, sygn. akt II GSK 319/07 oraz II GSK 320/07, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom nie następuje w formie decyzji administracyjnych, ale jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, jest dla konkretnej szkoły (placówki) iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o systemie oświaty określa zatem jedynie podstawy ustalenia wysokości dotacji, co wymaga konkretyzacji, dotacja może bowiem być ustalona w wyższej wysokości. Ustalenie wysokości kwoty dotacji oświatowej, czyli wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań publicznych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Jest to zatem jedna z form działania administracji publicznej, w której administracja władczo rozstrzyga, na podstawie uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, o wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu. Czynność ustalenia kwoty dotacji dla konkretnego podmiotu nie jest więc jedynie czynnością techniczną o charakterze rachunkowym. Dodatkowo należy zauważyć, odwołując się do poglądów wyrażonych w cytowanym powyżej postanowieniu NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08, że zarówno wcześniejsza, jak o obecnie obowiązująca uchwała Rady Powiatu w sprawie regulaminu określającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek oświatowych funkcjonujących na terenie Powiatu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, nie przewidują zawierania umów w sprawie wysokości dotacji, lecz akt Starosty ustalający dla danego podmiotu kwotę dotacji na dany miesiąc (uchwała Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] 2010r, Dz.Urz. Woj. Nr 200, poz. 1313 oraz uchwała Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] 2008r., Dz.Urz. Woj. Nr 297, poz. 1983). Nietrafny jest zatem pogląd Kuratora Oświaty przyjęty w zaskarżonej decyzji, że sprawy dotacji mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przed sądem powszechnym, a zatem że istniała w niniejszej sprawie przesłanka do umorzenia postępowania przed organem l instancji. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 105 § 1 kpa została uchylona na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kurator Oświaty winien zatem, prowadząc ponownie postępowanie, rozpoznać merytorycznie wniesione przez K. T. zażalenie na postanowienie o przekazaniu sprawy organowi samorządu województwa. Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności tego postanowienia, albowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Kurator Oświaty uznając, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej, nie rozpatrywał bowiem tego zażalenia merytorycznie i nie rozważał który z organów administracyjnych jest właściwy do jej rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.