II SA/Sz 113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku P. D. z dnia[...]. - odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem w wysokości[...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia, czy spełnione są wszystkie warunki od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przeprowadzono wywiad, w trakcie którego ustalono, iż ojciec wnioskodawcy D. D.z uwagi na wymaga pomocy osoby drugiej, choruje na chorobę, z oraz. Z tego tytułu przyjmuje wiele leków. W samoobsłudze (jedzenie, mycie) nie wymaga pomocy. Zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną H.. H. D. ma ustalony stopień. Według oświadczenia wnioskodawcy sprawuje on opiekę nad niepełnosprawnym ojcem oraz matką wykonując czynności związane z przygotowaniem i przyniesieniem opału do mieszkania, rozpalaniem w piecu, utrzymaniem porządku w mieszkaniu. Organ wyjaśnił dalej, że podstawowym warunkiem do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie przez osobę, która wymaga opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przedstawionych dokumentów wynika, że warunek ten został spełniony, jednak art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza również ograniczenia uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ stwierdził, że wobec faktu, iż D. D. pozostaje w związku małżeńskim, to nie jest spełniony jeden z warunków w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia. P. D. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że jego rodzice są osobami starszymi schorowanymi i wymagają stałej pomocy i opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. D. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że fakt pozostawania w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrażoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. - opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 zawiera również negatywne przesłanki dotyczące przyznania tego świadczenia, wyrażone w ustępie 5. Organ I instancji odmawiając stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołał właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2011 r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec wnioskodawcy jest osobą pozostającą w związku małżeńskim. Jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu z dnia [...] Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzono, że wymaga on stałej, całkowitej opieki ze strony osób drugich. Matka wnioskodawcy jest osobą w wieku [...] lat. Orzeczeniem z dnia [...] Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, iż wymaga ona częściowej pomocy ze strony osób drugich. Fakt zaliczenia małżonka osoby wymagającej opieki do umiarkowanego, a nie do znacznego stopnia niepełnosprawności, wyłącza możliwość przyznania wnioskodawcy, będącemu synem osoby wymagającej opieki, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad ojcem. P. D. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał w skardze, że w dniu [...] złożył do OPS kompletny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem D. D wraz z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki H.D. Organ I instancji odmówił mu świadczenia powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną jego odwołaniem decyzję, opierając się na tej samej podstawie prawnej. Z tą różnicą, że SKO powołało się na najnowszą zmianę w art. 17 ustawy wprowadzoną przez ustawodawcę w dniu 14 października 2011 r. Skarżący podniósł, że wniosek o świadczenie złożył w dniu [...] a prawo nie działa wstecz. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i dodatkowo wyjaśnił, że zastosował art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., a data złożenia wniosku jest w tej kwestii bez znaczenia. Świadczą o tym przepisy art. 3 i 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie wszczętej wnioskiem P. D. z dnia [...] stanowił art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Ustalony przez organ obu instancji stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości i jest niesporny. Faktem jest, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostającym w związku małżeńskim z H. D., legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii właściwego zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem stanu prawnego, aktualnego, dla stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni zastosowanych przepisów z uwzględnieniem utrwalonej i jednolitej praktyki w zakresie ich interpretacji. Wynika to z faktu, że organ I instancji, wprawdzie w podstawie rozstrzygnięcia prawidłowo przyjął przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak dokonana przez ten organ, literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, nie zasługuje na akceptację w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Z kolei, organ II instancji błędnie przyjął w podstawie decyzji art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., a więc po dacie złożenia wniosku przez skarżącego, co stanowi – w ocenie Sądu - nie tylko naruszenie procedury i zasad przyznawania świadczeń rodzinnych, ale też naruszenie przepisu intertemporalnego zawartego w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Wskazać należy, że ustawą zmieniającą w dotychczasowej treści ustawy o świadczeniach rodzinnych między innym zmieniono brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w poprzednim brzmieniu tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało osobie uprawnionej w myśl przepisów ustawy, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Sąd stwierdził, odmiennie niż organ II instancji, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika, że właśnie ta przesłanka (w brzmieniu przed nowelizacją), stanowiła podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, co jednak nie oznacza, że organ I instancji prawidłowo przesłankę tę zinterpretował. Wyjaśnić należy, że w procedurze o przyznanie świadczeń rodzinnych zasadą jest, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepisem regulującym moment prawa do świadczeń rodzinnych jest art. 24 ust. 2 ustawy, który określa początkowy termin, od którego ustalone zostanie prawo do świadczenia rodzinnego. Natomiast w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, do którego należy dołączyć wymagane przepisami dokumenty. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez P. D. w dniu [...] wniosku wraz z kompletem dokumentów o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Tak więc momentem początkowym dla przyznania skarżącemu prawa do ww. świadczenia byłaby data [...]. Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. W konsekwencji powyższego, w rozpoznawanej sprawie, do ustalonego stanu faktycznego, udokumentowanego przez skarżącego w chwili złożenia stosownego wniosku, należało przyjąć stan prawny obowiązujący na dzień[...]., nie zaś aktualny na dzień decyzji rozstrzygającej sprawę – jak to bezzasadnie uznał organ odwoławczy. Następnie, przy rozstrzyganiu sprawy w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujące na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, należało wziąć pod uwagę, że stan prawny, w okresie przed zmianą ww. ustawy aktem, w sprawach w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych, został znacząco ukształtowany przez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie, wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu, wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc jednocześnie w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Także już we wcześniejszym wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. W opinii Trybunału, skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie może nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy. Trybunał stwierdził ponadto, w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe orzeczenia wywołały skutki prawne również w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie (drugiemu małżonkowi, dziecku) sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Sądy stanęły na stanowisku, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim, albowiem literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., l OSK 772/09, z dnia 12 stycznia 2010 r. l OSK 1105/09, z dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Rz 272/10, z dnia 13 lipca 2010 r., II SA/Bd 462/10, z dnia 13 sierpnia 2010 r., II SA/Po 212/10). Zdaniem Sądu, słuszne jest stwierdzenie, że w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, a także po nowelizacji art. 17 ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), okoliczność, że osoba wymagająca stałej opieki jest w związku małżeńskim, nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby jest również osobą niepełnosprawną, a opiekunami ich obojga jest ich dziecko. Stosowanie przez organy literalnej wykładni 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy doprowadzało do sytuacji, że osoba, która rezygnując z pracy zarobkowej i faktycznie sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, traciła prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt pozostawania osoby nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymagał. Dlatego też, Sąd w pełni podzielił przyjętą linią orzeczniczą, że w postępowaniu o świadczenie pielęgnacyjne, w okolicznościach takich jakie mają miejsce w niniejszej sprawie, należałoby stosować wykładnię celowościową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w zgodzie z celem tej normy i z art. 18 Konstytucji RP, formułującym nakaz ochrony i opieki Państwa nad rodziną. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy zmieniającej oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku w sposób mający wpływ na wynik niniejszej sprawy. W ramach ponownego rozpoznania wniosku skarżącego, organ administracji winien dokonać interpretacji przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem oceny prawnej wyżej prezentowanej przez Sąd - stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy należało na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. orzec jak w sentencji. Na art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził (pkt II wyroku), że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.