II SA/Gd 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego 1. oddala skargę 2. nakazuje zwrócić Gminie Miasta W. e Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Uchwałą Nr [...] z dnia 27 września 2011 r. Rada Miasta W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 2, art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), upoważniła Prezydenta Miasta W. do rozwiązania z Polskim Związkiem Działkowców w W., nieodpłatnie, umowy użytkowania wieczystego do części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rada Miasta W. z dnia 27 września 2011 r. w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w toku kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Organ wskazał, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ stanowiący gminy posiada, w przypadku braku istnienia zasad gospodarowania nieruchomościami, uprawnienie polegające jedynie na wyrażeniu zgody (aprobaty, przyzwolenia) na dokonanie czynności obrotu nieruchomościami określonymi w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Kwestie związane z rozwiązywaniem umów cywilnoprawnych, w tym m.in. umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, należą do pojęcia "gospodarowanie mieniem gminy", która to materia z mocy prawa należy do zakresu samodzielnych kompetencji organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl natomiast art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Wobec tego stwierdzono, że Rada Miasta W. nie posiada kompetencji do upoważniania Prezydenta Miasta W. do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, gdyż przedmiotowa czynność została ex lege zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu wykonawczego. Tym samym Rada Miasta W. podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła katalog uprawnień organu stanowiącego gminy określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie takie stanowi również naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda czynność organu władzy, w tym i organu stanowiącego gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, w przeciwnym wypadku bowiem zachodzi przekroczenie kompetencji stanowiące istotne naruszenie prawa. Gmina Miasta W. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Gmina zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 85 i art., 91 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o jego uchylenie. Skarżący powołał się na dyspozycję art. 24 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stanowią o tym, co składa się na gminny zasób nieruchomości, a mianowicie nieruchomości będące przedmiotem własności gminy, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Skarżący podkreślił, że gospodarowanie mieniem komunalnym zasadniczo należy do zadań prezydenta, natomiast w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, kompetencje powierzono radzie gminy. Również do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Skarżący wywiódł, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, albowiem spowodowałoby to przeniesienie własności nieruchomości, do której dokonania wyłącznie kompetentną jest rada gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił dodatkowo, że zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe, w tym również nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste. Organ wskazał, że samodzielne kompetencje organu wykonawczego gminy w przedmiotowym zakresie znajdują umocowanie w zasadzie swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. W zakresie gospodarowania mieniem komunalnym zasadą pozostaje dokonywanie przez organ wykonawczy czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy w przedmiotowym zakresie mają charakter wyjątkowy i ściśle określony przez prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz.159), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wymogi formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skargę wniesiono w terminie. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miasta W. w dniu 9 listopada 2011 r., natomiast skargę wniesiono w dniu 5 grudnia 2011 r. Wniesienie skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zostało poprzedzone uchwałą Rady Miasta W. z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Rada Miasta W. w zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale upoważniła Prezydenta Miasta W. do rozwiązania nieodpłatnie umowy użytkowania wieczystego części nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] m2, zawartej z Polskim Związkiem Działkowców. Rozstrzygnięcie zasadności wniesionej skargi wymagało rozważenia zakresu kompetencji obu organów - wójta (prezydenta) oraz rady gminy do podjęcia czynności polegającej na rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego. Z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy wynika, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Gospodarowanie mieniem komunalnym gminy przekazane zostało do kompetencji wójta. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza całokształt działań faktycznych i prawnych organu, których przedmiotem jest mienie komunalne. Termin mienie, w myśl art. 44 k.c. obejmuje własność i inne prawa majątkowe. Art. 43 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż mieniem komunalnym, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Istotę użytkowania wieczystego określa norma art. 233 k.c., który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie powoduje skutku w postaci utraty przez gminę prawa własność nieruchomości. Gmina pozostaje właścicielem takiej nieruchomości, pobiera ona, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651) opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, może dokonać sprzedaży nieruchomości użytkownikowi wieczystego, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje jej wynikające z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego w umowie okresu. Nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste stanowi składnik mienia komunalnego. Wójt jest zatem, co do zasady, organem upoważnionym do gospodarowania tym mieniem. Argumentacja skarżącego, iż nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie wchodzi w skład gminnego zasobu nieruchomości, a wójt nie ma kompetencji do gospodarowania tym mieniem, nie zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie gminnego zasobu nieruchomości unormowane jest w art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Gminne zasoby nieruchomości tworzone są w celu zabezpieczenia potrzeb rozwojowych gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych, a podstawą ich tworzenia są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Pojęcie gminnego zasobu nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem mienia komunalnego, które to pojęcie jest pojęciem znacznie szerszym. Mimo, iż nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie wchodzi w skład gminnego zasobu nieruchomości, nadal prawo własności tej nieruchomości i wszelkie związane z tym prawem uprawnienia pozostają składnikiem mienia komunalnego. Podstawy kompetencji wójta do zawarcia umowy rozwiązującej umowę użytkowania wieczystego nie stanowi zatem przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, lecz przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż wójt nie jest upoważniony do samodzielnego podejmowania czynności odnośnie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ze względu na treść normy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przepis ten stanowi nadto, iż do czasu określenia powyższych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W sytuacji, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w sprawach określonych w cytowanym przepisie, wójt musi zatem na ich dokonanie uzyskać zgodę rady. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Z ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości gminne mają podstawowe znaczenie w zakresie mienia komunalnego. Skutkowało to ograniczeniem przez ustawodawcę samodzielnych kompetencji wójta odnośnie gospodarowania tym mieniem przez przekazanie pewnych kompetencji radzie gminy. Przekazanie określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy nie oznacza, że rada uzyskuje prawo do rozstrzygania w drodze uchwały o wszystkich sprawach z tego zakresu. Rada gminy uprawniona jest jedynie do określonych działań w przedmiotowych sprawach tylko w przypadkach szczególnych, wymienionych wprost w ustawie. Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej, muszą być one interpretowane ściśle i nie mogą prowadzić do rozstrzygania przez radę w drodze uchwał innych spraw majątkowych gminy, niż wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. II SA 3144/03 LEX nr 160731 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Bk 632/07, Lex 460545) Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest upoważnienie do nieodpłatnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Rozważenia wymaga zatem czy podjęcie takiej czynności, dotyczącej mienia komunalnego, którym co do zasady gospodaruje wójt, z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminny wymaga zgody rady. W ocenie Sądu, zgoda taka nie jest wymagana. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie stanowi bowiem czynności majątkowej gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, których to czynności dotyczy art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie użytkowania wieczystego może nastąpić z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu (art. 33 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego prowadzi do utraty przez użytkownika wieczystego jego uprawnień do nieruchomości. Natomiast po stronie gminy skutkuje ono odzyskaniem prawa do korzystania i rozporządzania nieruchomością w pełnym zakresie oraz utratą uprawnień do uzyskiwania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Wbrew stanowisku skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż czynność ta stanowiła czynność nabycia nieruchomości. Gmina, na której nieruchomości ustanawiane jest prawo użytkowania wieczystego pozostaje właścicielem nieruchomości. Po rozwiązaniu tej umowy gmina nadal będzie właścicielem nieruchomości, wygaśnie natomiast prawo użytkowania wieczystego. W sensie cywilistycznym rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie stanowi zawarcia umowy nabycia nieruchomości, nie prowadzi bowiem do przeniesienia prawa własności nieruchomości, ani przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie stanowi nabycia nieruchomości także w rozumieniu art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego prowadzi do wygaśnięcia tego prawa, nie skutkuje natomiast przeniesieniem własności nieruchomości, przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ani oddaniem jej w użytkowanie wieczyste. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, by zawarcie takiej umowy stanowiło czynność obciążającą nieruchomość. Czynnością taką jest zawarcie umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, natomiast rozwiązanie tej umowy nie wiąże się z obciążeniem nieruchomości, lecz przeciwnie - z wygaśnięciem obciążenia nieruchomości. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Badana uchwała narusza ustawowy podział kompetencji organów gminy, naruszenie to ma zatem charakter istotny w rozumieniu art. art. 91 ust. 4 tej ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1894/06 (LEX nr 340021), jeśli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego), gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego organu. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako niezasadną.