II SA/Po 1219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego w dniu 31 maja 2011 r. przez J. D. od decyzji z dnia [...] 2011 r. Nr rej. [...] Inspektora Pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektora Pracy w P.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...]2010 r. znak [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. D. z dnia 22 lutego 2010 r. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zakres obowiązków i czynności wykonywanych przez wnioskodawcę zatrudnionego w Kopalni Soli w K. na stanowisku głównego specjalisty do spraw logistyki nie spełnia kryteriów określonych jako praca o szczególnym charakterze, wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656) oraz załącznika Nr 2 do ustawy. Po rozpoznaniu odwołania J. D. wniesionego od powyższej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 551/10 uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał analizy kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy określonych w art. 11a, 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) w razie wniesienia przez pracownika skargi, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. W rezultacie Sąd doszedł do wniosku, iż organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do rozstrzygania sprawy wpisu stanowiska pracy zajmowanego przez pracownika do prowadzonej przez jego pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i nie można przyjąć, iż właściwym rozstrzygnięciem w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji – jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sąd uznał, iż w niniejszej zaś sprawie o bezprzedmiotowości nie może być w żadnym razie mowy, skoro rozstrzygnięcie sprawy wpisu do ewidencji wymagało merytorycznej oceny, czy praca wykonywana przez konkretnego pracownika zatrudnionego u pracodawcy, prowadzącego taką ewidencję, ma charakter pracy w szczególnym charakterze – inspektor pracy w razie uznania bezzasadności żądania pracownika umieszczenia w tej ewidencji, winien wydać decyzję o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżącego J. D. rzeczą organu będzie merytoryczna ocena jego pracy na stanowisku głównego specjalisty do spraw logistyki pod kątem tego, czy jest to praca spełniająca wymogi art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, definiującego prace o szczególnym charakterze oraz załącznika Nr 2 do tej ustawy określającego wykaz prac o szczególnym charakterze. Rozpatrując ponownie sprawę Inspektor Pracy działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr rej.: [...] odmówił nakazania umieszczenia pracownika J. D. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656). Przytaczając ocenę prawną i zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, organ I instancji przedstawił czynności jakie podjął i dowody na których się oparł w celu wykonania zaleceń Sądu Administracyjnego i dokonania oceny w jakich warunkach jest realizowana praca głównego specjalisty ds. logistyki. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji stwierdził, że zakres odpowiedzialności i wykonywanych czynności na stanowisku specjalisty ds. logistyki nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656) i wymienionych w załączniku Nr 2 do ustawy i brak w związku z tym podstaw do nakazania umieszczenia J. D. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D. do Okręgowego Inspektora Pracy w P., zarzucając, iż zaskarżona decyzja został wydana po bardzo ogólnej i spłyconej kontroli. Inspektor nie dokonał dogłębnej analizy obowiązujących regulaminów, instrukcji i ustaw dotyczących prowadzenia ruchu kolejowego na bocznicy kolejowej, co spowodowało wydanie decyzji negatywnej. W ocenie J. D., wykonywana przez niego praca związana z nadzorowaniem i kierowaniem jest tożsama z zakresem i odpowiedzialnością dyżurnego ruchu, wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, a możliwość prawidłowego jej wykonywania zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego, na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej spowodowanej procesem starzenia się. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Okręgowy Inspektor Pracy w P. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. D. od decyzji inspektora pracy Nr rej.: [...] działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w P.. Uzasadniając powyższe postanowienie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. Natomiast w niniejszej sprawie J. D. nie może być uznany za stronę postępowania. Artykuł 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, w związku z oceną czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jako strona postępowania występuje jedynie pracodawca, gdyż tylko on posiada interes prawny. Adresatem nakazów z art. 11 pkt 1-7 i art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek (np. umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia pracownika z ewidencji). Konstrukcja nakazu z art.11a w znaczeniu podmiotowym nie różni się od tych z art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Adresatem obowiązków jest tylko i wyłącznie pracodawca. Nie oznacza to wszakże, że nazwisko pracownika nie występuje w tych nakazach. I tak w nakazach, o których mowa w art. 11 pkt 1, 2, 4, 6 oraz w każdym z art. 11 pkt 7 pracownika wskazuje się z imienia i nazwiska. W żadnym z w/w przypadków – pracownik nie jest jednak stroną postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, iż pracownik jest niewątpliwie osobą zainteresowaną wynikiem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania pracodawcy nakazu. Pracodawca natomiast w takim postępowaniu posiada zarówno interes prawny, a także jego obowiązków dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Reasumując organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie wniosła osoba, której w świetle przepisów prawa materialnego przymiot strony postępowania nie przysługuje. Samo wymienienie nazwiska skarżącego w sentencji i uzasadnieniu decyzji, jak również prowadzenie uprzednio postępowania zniesionego przez orzeczenia organu oraz sądu administracyjnego nie oznacza, iż uznano go za stronę postępowania. O przymiocie strony decydują bowiem przepisy prawa materialnego, a te jak wykazano wyżej nie dają podstaw do uznania za stronę pracownika, w postępowaniu w sprawie ewidencji pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. J. D. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że wbrew stanowisku reprezentowanemu przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż od kwestii umieszczenia go w wykazie pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, zależy jego prawo do uzyskania wcześniejszej emerytury. Zatem prowadzone postępowanie dotyczy pośrednio jego praw co jest przesłanką uznania go za stronę tego postępowania. Ponadto nie wystąpiła żadna z przyczyn podmiotowych uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skarżący zwrócił również uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swoim wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 551/10 uznał go za stronę postępowania. Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ podniósł, iż w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 551/10 Sąd nie badał kwestii uznania pracownika za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd uchyli akt wydany przez organu administracji, gdy narusza on prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Należy także wyjaśnić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż odwołanie J. D. od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] 2011 r. znak Nr rej.: [...], było niedopuszczalne z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie. W pierwszym rzędzie zauważyć wskazać należy, iż organ I instancji swoją decyzję o odmowie nakazania umieszczenia pracownika J. D. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych skierował do tegoż właśnie pracownika J. D.. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., niemniej jednak została uznana stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym i jako do strony została skierowana do niej decyzja organu I instancji, nie daje możliwości zastosowania instytucji wskazanej w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W takim bowiem przypadku odwołanie podmiotu uznanego przez organy administracji za stronę winno być rozpoznane merytorycznie i organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania, winien wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 k.p.a. W przypadku gdy uzna, wbrew temu co przyjął organ I instancji, iż podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to winien uchylić decyzję tego organu i postępowanie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w znaczeniu materialnym, daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania, gdyż ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2009 r. IV SA/GL 109/09 Lex 553424, a także wyrok NSA w Warszawie w dnia 25 września 2008 r. II OSK 1058/07 Lex 508475). Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że w ocenie organu II instancji podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik tego postępowania. Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, ze w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej wniosku J. D. o umieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. II SA/Po 551/10 uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. z dnia [...] 2010 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest podporządkować się mu w pełnym zakresie. Trzeba zaznaczyć, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych, względnie uzasadnieniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W powołanym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jednoznacznie uznał pracownika za podmiot posiadający uprawnienia strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie wpisu zajmowanego przez niego stanowiska do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze. Uznał również, iż kompetencje do rozstrzygania wniosku pracownika w sprawie wpisu stanowiska pracy do ewidencji, w świetle art.11a i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy posiadają właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy. Stwierdził również, że rozstrzygnięcie sprawy wpisu do ewidencji wymaga merytorycznej oceny, czy praca wykonywana przez konkretnego pracownika zatrudnionego u pracodawcy zobowiązanego do prowadzenia ewidencji ma charakter pracy w szczególnym charakterze. Sąd stwierdził ponadto, że postępowanie takie, w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji, nie może zostać zakończone umorzeniem na podstawie art. 105 §1 k.p.a., lecz wydaniem decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W zaleceniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nakazał organowi, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy skarżącego J. D., dokonanie merytorycznej oceny jego pracy na stanowisku specjalisty ds. logistyki pod kątem tego, czy jest to praca spełniająca wymogi art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Do zaleceń tych zastosował się niewątpliwie organ I instancji w decyzji z dnia 13 maja 2011 r. Rolą organu odwoławczego było zatem rozpoznanie merytoryczne odwołania od tej decyzji wniesionego przez J. D.. Tym samym wydając zaskarżone postanowienie z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, organ II instancji nie tylko naruszył treść art. 134 w związku z art. 138 k.p.a., ale również art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Dodatkowo Sąd pragnie zauważyć, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze ewidencyjno-sprawozdawczym. Wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej uzyskali dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco-informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez organ wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2127/10. Skarga pracownika ubiegającego się o wpisanie jego osoby do ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie daje się bowiem sprowadzić do kategorii "zwykłej" skargi powszechnej o której mowa w art. 227 i nast. k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie skargę tę należy traktować jako szczególny i wyjątkowy środek prawny, rodzący po stronie organów inspekcji pracy obowiązek kontroli pracodawcy. W konsekwencji pracownik ma także prawo do kontroli instancyjnej i sądowej aktów wydanych na skutek swojej skargi złożonej na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika wniesioną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych - obowiązane są wszcząć postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i zakończyć je stosowną decyzją. Jakkolwiek można się zgodzić, że postępowanie i decyzja dotyczyć będą co do zasady obowiązku pracodawcy (wpisania pracownika do ewidencji), to jednak, w ocenie Sądu, mocą przepisu szczególnego (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych) uznać należy, iż w sprawie status strony przysługuje również pracownikowi. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Okręgowy Inspektor Pracy niewątpliwie naruszył art. 134 K.p.a., nietrafnie uznając, że J. D. nie ma w sprawie statusu strony. Wszystkie stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie merytorycznie ocenić prawidłowość dokonanej przez organ I instancji odmowy nakazania umieszczenia pracownika J. D. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, mając jednocześnie na względzie treść wyroku Sądu z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. II SA/Po 551/10. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.