II SA/Ke 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] o odmowie przyznania P. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 28.09.2011r., skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji, funkcjonariusz Policji, pozostający w służbie stałej – P. B. wniósł o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego , położonego przy ul. J. S. 13D/15, którego jest współwłaścicielem wraz z konkubiną E. L.. W załączeniu strona przedstawiła akt notarialny nr Rep. A Nr [...] z dnia [...] – umowę ustanowienia odrębnej własności w/w lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży oraz odpis z księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił P. B. przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel – na podstawie art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131 poz. 1468 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18.05.2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i normy zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nabył lokal na współwłasność z osobą obcą (w rozumieniu ustawy o Policji). W rezultacie P. B. nabył jedynie część przedmiotowego mieszkania – co bez wyodrębnienia osobnego lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie stanowi realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, uzasadniającej przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjantów. W odwołaniu P. B. zarzucił organowi I instancji błędną interpretację art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Powołując się na art. 88 ust. 1 tej ustawy, jak również w/w rozporządzenie z dnia 17.10.2001r. strona podniosła, że z tych przepisów wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, a ustawodawca nie uzależnia tej pomocy od nabycia lokalu na odrębną własność. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości stanowisko organu I instancji oraz powołaną w tym zakresie podstawę prawną. Mając na uwadze dyspozycję art. 195 k.c. organ odwoławczy podkreślił, że niepodzielność prawa własności współwłaścicieli wyraża się w tym, że rzecz nie jest podzielona i żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje prawo do fizycznie określonej części rzeczy. Tym samym żaden ze współwłaścicieli nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na wyłączną własność. Natomiast, jak wynika z art. 88 ustawy o Policji celem udzielanej pomocy jest realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla policjanta i członków jego rodziny. Z tego też względu przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane policjantowi jedynie w przypadku, kiedy faktycznie uzyskuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny – nie zaś jego niewydzieloną część. Obowiązujące przepisy nie przewidują zatem możliwości udzielenia pomocy finansowej policjantowi, który nabył ułamkową część nieruchomości nie stanowiącą odrębnego lokalu mieszkalnego. Ponadto, jak wynika z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 17.10.2001r. funkcjonariusz chcący uzyskać powyższe świadczenie może nabyć na współwłasność lokal mieszkalny lub dom jedynie ze współmałżonkiem pozostającym z nim we wspólności majątkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji P. B. powtórzył w całości zarzuty przedstawione w odwołaniu, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Skarżący wyraził pogląd, że współwłasność nie stanowi prostej sumy udziałów, będących odrębnymi prawami rzeczowymi, ale jest zespolonym, jednym prawem własności przysługującym niepodzielnie co najmniej dwóm podmiotom. W rezultacie uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy nie tylko nabycia własności, ale również udziału we współwłasności lokalu czy budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego zarówno przepisy powołanej ustawy jak i rozporządzenia z dnia 17.10.2001r. w żaden sposób nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego na wyłączną własność uprawnionego. Celem przedmiotowych uregulowań prawnych jest bowiem przeznaczenie przez policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych – a w razie posiadania rodziny – również potrzeb jej członków, wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji. Z tego też względu nabycie lokalu mieszkalnego na współwłasność z konkubiną – nie będącą członkiem rodziny – nie pozbawia policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i dodatkowo powołując się na wyroki NSA z dnia 16.02.2005r., sygn. OSK 1145/04 oraz WSA w Warszawie z dnia 13.05.2005r., sygn. I SA/Wa 470/04). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 88 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43 z 2007r., poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131 poz. 1468 ze zm.) – poprzez błędną ich wykładnię - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania P. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. U podstaw rozstrzygnięć organów obu instancji – dokonujących interpretacji przytoczonych powyżej przepisów – legło stwierdzenie, że w ustalonym, niespornym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej z tego powodu, że nabył ułamkową część nieruchomości nie stanowiącą odrębnego lokalu mieszkalnego. Nadto zdaniem organu – jedyną formą współwłasności, którą ustawodawca dopuszcza przy udzielaniu pomocy na nabycie lokalu mieszalnego lub domu mieszkalnego jest małżeńska wspólność ustawowa. Natomiast w sprawie niniejszej P. B. nabył lokal mieszkalny na współwłasność z konkubiną E. L.. W związku z powyższym istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta w służbie stałej współwłasności w części ułamkowej lokalu mieszkalnego uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o Policji i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ratio legis cyt. regulacji jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której policjant pozostający w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, gdzie pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Z określonym w ten sposób prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość – w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy). Podkreślenia wymaga, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy jest konsekwencją niezrealizowania prawa policjanta, niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Celem tego przepisu jest uzyskanie przez policjanta pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i członków jego rodziny. Kierując się treścią cyt. przepisów wskazać trzeba, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma ta jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy ( por. wyrok NSA z 20.11.2009r. sygn. akt. I OSK 188/09). W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29.03.1999r., sygn. I OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77), w której dokonano analizy art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy, NSA stwierdził m.in., że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. W rezultacie prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. W świetle powyższego, dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy w powiązaniu z art. 88 i art. 89 tej ustawy należy mieć zatem na względzie wykładnię celowościową pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny (por. wyrok NSA z dnia 27.04.2009r., sygn. akt: I OSK 795/08, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rezultacie należy uznać, że nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego na współwłasność z konkubiną, nie będącą członkiem rodziny ( art. 89 ustawy) nie pozbawia skarżącego, będącego policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Wymaga także odnotowania, że żaden z przepisów ustawy ani też przepisów rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r. nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego na wyłączną własność uprawnionego (por. wyrok NSA z dnia 09.04.2008r., sygn. akt: I OSK 629/07). W wyroku z 20.11.2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 188/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela, iż co do zasady nabycie lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności w udziale nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Z przepisów kodeksu cywilnego nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie do art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok SN z dnia 27.04.2001r., sygn. akt: III CKN 21/99, LEX nr 52366). Nie sposób również podzielić stanowiska organów, wywodzących niedopuszczalność przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu objętego współwłasnością – a contrario z treści § 3 rozporządzenia z dnia 17.10.2001r., który stanowi w ust.1, że pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, a wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 - do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Powołany przepis reguluje zatem warunki, jakim ma odpowiadać wniosek policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej – o przyznanie pomocy finansowej. W ocenie Sądu przepis ten nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że wniosek taki nie przysługuje policjantowi, który nabył nieruchomość na współwłasność ułamkową (por. wyrok WSA z dnia 13.10.2010r., sygn. akt: II SA/Ke 580/10, LEX nr 753296). Z wyżej podanych względów Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 16.02.2005r., sygn. OSK 1145/04 oraz WSA w Warszawie z dnia 13.05.2005r., sygn. I SA/Wa 470/04, powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni pogląd prawny wyrażony przez Sąd w tej sprawie tj. weźmie pod uwagę okoliczność, że sam fakt współwłasności ułamkowej skarżącego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy finansowej.