I OSK 1279/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 62/12 w sprawie ze skargi J. W. na czynność materialno-techniczną [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 62/12 oddalił skargę J.W. na czynność materialno-techniczną [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 18 września 2011r. J. W. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zmniejszenie o 6 liczby punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu podał, że w dniu 19 listopada 2010 r. na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym uczestniczył w szkoleniu przeprowadzonym przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w K., którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Ruchu Drogowego w K. pismem z dnia 27 października 2011r., wskazał, że "prośbę tę należy uznać za niemożliwą do spełnienia". Zgodnie bowiem z § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) – dalej rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w części dotyczącej J. W., na dzień odbycia szkolenia figurowało 26 punktów ostatecznych, przypisanych na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, dlatego też szkolenie to nie mogło zostać uwzględnione. W dniu 14 listopada 2011r., J.W. wezwał [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmniejszenie liczby punktów karnych w związku z odbyciem szkolenia. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że powoływanie się przez organ na § 8 ust. 6 rozporządzenia jest nieprawidłowe, gdyż zapis ten jest niezgodny z ustawą, co zostało potwierdzone w wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 15 lipca 2010r. sygn. I OSK 885/09, WSA w Olsztynie z 7.10.2010 sygn. II SA/Ol 786/10 i WSA w Łodzi z 14.03.2007r. sygn. III SA/Łd 483/06. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 12 grudnia 2011r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 października 2011r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na odmowę dokonania czynności materialno - technicznej, polegającej na usunięciu 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego punktów, J.W. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności odmowy dokonania tej czynności i potwierdzenia usunięcia punktów z ewidencji. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r. otrzymał 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu 19 listopada 2010r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym. Mimo tego liczba uzyskanych rzez niego punktów nie uległa zmniejszeniu. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. przekazał do Starosty [...] wniosek o skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punktów. Ponieważ ewidencję kierowców naruszających prawo prowadzi Komendant Wojewódzki Policji, do niego wystąpił o usunięcie 6 punktów karnych. Odmowa usunięcia przez ten organ punktów narusza prawo, a powoływanie się na zapis § 8 ust. 6 rozporządzenia jest nieuzasadnione, co zostało potwierdzone w wyrokach NSA i WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, gdyż skarżący przed jej wniesieniem nie złożył do Komendanta Głównego Policji, jako organu administracji wyższego stopnia, zażalenia na odmowę dokonania czynności materialno-technicznej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Nadto wyłącznie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, Sąd wskazał, że J.W. przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami), dalej w skrócie p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że skarga w niniejszej sprawie nie jest skargą na bezczynność organu, której wniesienie winno być poprzedzone zażaleniem do organu wyższego stopnia, złożonym w trybie art. 37 kpa, ale skargą na czynność o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., której wniesienie winno być poprzedzone, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie skarżący wystosował z zachowaniem 14 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., sama zaś skarga została wniesiona w 30 - dniowym terminie, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Co prawda skarżący wniósł skargę w dniu 11 stycznia 2012r. bezpośrednio do WSA w Kielcach, ale skarga ta została przekazana organowi w dniu 12 stycznia, a doręczona 17 stycznia 2012r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności, zdaniem Sądu nie narusza ona prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Mianowicie J.W. w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r., a więc niespełna 6 miesięcy uzyskał 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Natomiast do szkolenia przystąpił 19 listopada 2010r. Decyzją z [...] grudnia 2010r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. uwzględniając odwołanie J.W. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Na skutek wniesionej przez Prokuratora Rejonowego [...] w K. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 lipca 2011r. w sprawie II SA/Ke 407/11 uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny wskazał, że - "regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami.(..) wobec kierowcy, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (przy czym poddanie się takiemu sprawdzeniu oraz badaniu psychologicznemu jest obligatoryjne z mocy art. 114 ust.1 pkt 1b oraz art. 124 ust.1 pkt 2b ustawy); kierowca taki nie może natomiast skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust.4 Prawa o ruchu drogowym". Co prawda niniejsza sprawa nie dotyczy zatrzymania prawa jazdy ani też skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jednakże ma ona ścisły związek z zatrzymaniem skarżącemu prawa jazdy oraz wnioskiem o skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Komendant Wojewódzki Policji odmówił zmniejszenia liczby punktów karnych o 6 i czy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, a co za tym idzie czy powinien być on stosowany. Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko wyrażone w zacytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie dotyczącej skarżącego, że kwestionowany przepis nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową. Zgodnie z art. 130 § 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze zdyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1/ sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2/ warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3/ program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o kutym mowa w ust. 3; 4/ liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5/ podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia mieści się w delegacji określonej punkcie 2 – warunki i sposób prowadzenia ewidencji. Niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia norma prawna w pełni koreluje z ustawowymi rozwiązaniami, przyjętymi w przepisach art. 135 ust. 2 pkt 1 lit. g, a także art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b jak i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wszystkie regulacje zawarte w tych przepisach przewidują obowiązek wydania przez starostę stosownej decyzji w związku z wystąpieniem jednej przesłanki, a mianowicie przekroczenia przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Poddanie się dobrowolnemu szkoleniu nie może cofnąć skutku przekroczenia. Tylko tak długo, jak długo kierowca nie przekroczył 24 punktów można poprzez szkolenie spowodować zmniejszenie ich liczby o 6. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 178 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 8 ust. 6 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe, polegającą na zastosowaniu przepisów aktu wykonawczego, wydanego niezgodnie z delegacją ustawową, b) art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez niezastosowanie tego przepisu, a tym samym błędne obliczenie liczby punktów karnych posiadanych przez skarżącego w momencie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; c) art. 130 ust 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez dokonanie jego błędnej wykładni, a tym samym uznanie, iż § 8 pkt 6 w/w rozporządzenia nie przekracza delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, oraz że na jego podstawie może być wydana zgodna z prawem decyzja administracyjna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym formułuje kategoryczną zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego i wskazuje jeden tylko wyjątek dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż rok. Wprowadzenie więc jakiegokolwiek dalszego wyjątku od powyższej reguły wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. W innym wypadku, jedyny wyjątek zawarty w art. 130 ust 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy traktować jako numerus clausus odstępstw od zasady odliczania punktów w wyniku odbytego szkolenia. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na fakt, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 cytowanej ustawy uprawnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie do określania osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne. Skoro takiego upoważnienia w istocie jest brak, zaś § 8 ust. 6 rozporządzenia pozbawia kierowcę, który przekroczył sumę 24 punktów, możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem - to uznać należy, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej, a mianowicie art. 130 ust. 3 tej ustawy. Jeżeli zatem przepisy ustawy nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem z tego powodu, że przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, zaś delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozwala ministrowi na wprowadzenie takiego ograniczenia, przepis rozporządzenia ewidentnie jest niezgodny z ustawą. Wprowadzając takie ograniczenie przepis rozporządzenia jednocześnie ingeruje w sferę praw i wolności jednostki i jako taki narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tych okoliczności nie dostrzegł Sąd I instancji, dlatego w ocenie kasatora zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2038/11, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 407/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w K. na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia stycznia 2011 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że interpretacja normy § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, prowadzi do konkluzji o jej legalności (p. wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203 i I OSK 1306 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Celem ustawodawcy było bowiem dyscyplinowanie kierowców i zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Niepodobna więc zgodzić się na – w skrajnych wypadkach – permanentne odbywanie szkolenia po to, aby zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela opisane wyżej stanowisko. W konsekwencji tego cytowany przepis rozporządzenia uznać przyszło za niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej. A skoro tak, to nie doszło do naruszenia ani tego przepisu ani przepisu delegacyjnego. Tym samym nie uchybiono również regułom uregulowanym w art. 178 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 178 został przytoczony w skardze kasacyjnej bez wskazania jednostki redakcyjnej, przy czym treść jego ust. 1 została wyżej omówiona i w tej materii nie sposób zarzucić Sądowi I instancji uchybienia. Natomiast treść pozostałych jego ustępów dotyczy sędziów i jako taka nie ma zupełnie odniesienia do niniejszej sprawy. Powołany jako naruszony przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy te wymogi spełniają. Tym samym wszystkie zarzuty skarżącego w niniejszej sprawie zostały już ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako bezzasadne i nie ma jakiejkolwiek potrzeby i możliwości dokonywania ponownej oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.