II SA/Ke 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. sprawy ze skargi J.W. na czynność materialno-techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę. Pismem z dnia 18 września 2011r. (data wpływu do organu 13 października 2011r.) J. W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o zmniejszenie o 6 liczby punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu podał, że w dniu 19 listopada 2010r. na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym uczestniczył w szkoleniu przeprowadzonym przez Wojewódzki Ośrodek Ruchy Drogowego , którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Ruchy Drogowego pismem z dnia 27 października 2011r., doręczonym w dniu 2 listopada 2011r., wskazał, że "prośbę tę należy uznać za niemożliwą do spełnienia". Zgodnie bowiem z § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) – dalej rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w części dotyczącej J. W., na dzień odbycia szkolenia figurowało 26 punktów ostatecznych, przypisanych na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, dlatego też szkolenie to nie mogło zostać uwzględnione. Ponadto odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą SKO uchylając rozstrzygnięcie Starosty O. z dnia [...] i umarzając postępowanie organu I instancji, dokonało odliczenia punktów z tytułu odbytego szkolenia, Naczelnik wskazał, że to w gestii Policji leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Natomiast starosta, czy SKO będąc organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców, nie może oceniać samodzielnie, czy punkty takie powinny być usunięte. W konsekwencji organy te nie są także władne dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbytego szkolenia i dopóki takiego usunięcia nie dokona Policja są one związane wskazaną przez Policję liczbą punktów. Dlatego też Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem do Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód o zaskarżenie ww. decyzji do sądu administracyjnego, jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Prokurator Rejonowy w dniu 25 maja 2011r. wniósł taką skargę, wobec czego wymieniona decyzja stała się nieprawomocna i nie podlegająca wykonaniu, aż do czasu zapadnięcia prawomocnego rozstrzygnięcia stan punktowy na koncie w ewidencji nie ulegnie zmianie. W dniu 14 listopada 2011r., (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) J. W. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmniejszenie liczby punktów karnych w związku z odbyciem szkolenia. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że powoływanie się przez organ na § 8 ust. 6 rozporządzenia jest nieprawidłowe, gdyż zapis ten jest niezgodny z ustawą, co zostało potwierdzone w wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 15 lipca 2010r. sygn. I OSK 885/09, WSA w Olsztynie z 7.10.2010 sygn. II SA/Ol 786/10 i WSA w Łodzi z 14.03.2007r. sygn. III SA/Łd 483/06. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 12 grudnia 2011r., doręczonym skarżącemu w dniu 20 grudnia 2011r., działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji - Naczelnik Ruchu Drogowego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 października 2011r. Odnośnie niezgodności z ustawą § 8 ust. 6 rozporządzenia zauważył, że analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że pogląd ten nie jest jednolity, a wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności nakazuje organom administracji stosowanie wszystkich wymienionych w Konstytucji przepisów, stanowiących źródło prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na odmowę dokonania czynności materialno - technicznej, polegającej na usunięciu 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego punktów, J. W. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności odmowy dokonania tej czynności i potwierdzenia usunięcia punktów z ewidencji. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r. otrzymał 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu 19 listopada 2010r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym. Mimo tego liczba uzyskanych rzez niego punktów nie uległa zmniejszeniu. Komendant Wojewódzki Policji przekazał do Starosty O. wniosek o skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punktów. Decyzja w tej sprawie została wydana; obecnie została złożona skarga kasacyjna , która nie została jeszcze rozstrzygnięta. Kwestia ta dotyczy jednak decyzji Starosty O. z [...] o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ponieważ ewidencję kierowców naruszających prawo prowadzi Komendant Wojewódzki Policji, do niego wystąpił o usunięcie 6 punktów karnych. Odmowa usunięcia przez ten organ punktów narusza prawo, a powoływanie się na zapis § 8 ust. 6 rozporządzenia jest nieuzasadnione, co zostało potwierdzone w wyrokach NSA i WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, gdyż J. W. przed wniesieniem skargi do Sądu nie złożył do Komendanta Głównego Policji, jako organu administracji wyższego stopnia, zażalenia na odmowę dokonania czynności materialno-technicznej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji . Nadto wyłącznie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Otóż wbrew zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku, w ocenie Sądu J. W. przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami), dalej w skrócie p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że skarga w niniejszej sprawie nie jest skargą na bezczynność organu, której wniesienie winno być poprzedzone zażaleniem do organu wyższego stopnia, złożonym w trybie art. 37 kpa, ale skargą na czynność o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., której wniesienie winno być poprzedzone, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie skarżący wystosował z zachowaniem 14 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., sama zaś skarga została wniesiona w 30 - dniowym terminie, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Co prawda skarżący wniósł skargę w dniu 11 stycznia 2012r. bezpośrednio do WSA , ale skarga ta została przekazana organowi w dniu 12 stycznia, a doręczona 17 stycznia 2012r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności, zdaniem Sądu nie narusza ona prawa. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Mianowicie J. W. w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r., a więc niespełna 6 miesięcy uzyskał 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Natomiast do szkolenia przystąpił 19 listopada 2010r. W dniu 29 listopada 2010r. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie J. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów. Decyzją z [...] Starosta orzekł o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uwzględniając odwołanie J. W. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Na skutek wniesionej przez Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lipca 2011r. w sprawie II SA/Ke 407/11 uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu między innymi wskazał: "Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), będąca powtórzeniem tej samej zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa). Dla realizacji zasady praworządności istotną wagę ma wprowadzenie w art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, którymi są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe oznacza, że w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. W przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust.1 Konstytucji), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 kpa – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. Dokonując takiego zabiegu w procesie stosowania i wykładni prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zatem zasadzie praworządności wyrażonej w powołanym wyżej przepisie. Jest to uchybienie znaczące i mające istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. nie jest jednolity. I tak, w wyroku z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt I OSK 723/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Takie samo stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1[...], sygn. akt I OSK 275/10 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 878/08. Wprawdzie w powołanych orzeczeniach przedmiotem rozpoznania była sprawa dotycząca skierowania kierowcy na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1, jednak z uwagi na ten sam cel regulacji zawartych w art. 124 ust.1 pkt 2b jak i w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g Prawa o ruchu drogowym, rozważania zawarte w uzasadnieniach tych wyroków mają pełne zastosowanie w niniejszej sprawie i skład orzekający w pełni je podziela. Podkreślenia wymaga, że zapis zawarty w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza użyte w art. 138 ust.1 sformułowanie "wydaje" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru zatrzymania prawa jazdy kierowcy, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji możliwym jest skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Innymi słowy rozważenia wymaga problem dopuszczalności zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które liczba punktów przekroczyła 24. Podkreślenia wymaga, że celem uregulowania zawartego w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Rozumowanie takie prowadzić musi w konsekwencji do wniosku, że wobec kierowcy, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (przy czym poddanie się takiemu sprawdzeniu oraz badaniu psychologicznemu jest obligatoryjne z mocy art. 114 ust.1 pkt 1b oraz art. 124 ust.1 pkt 2b ustawy); kierowca taki nie może natomiast skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust.4 Prawa o ruchu drogowym". Co prawda niniejsza sprawa nie dotyczy zatrzymania prawa jazdy ani też skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jednakże ma ona ścisły związek z zatrzymaniem skarżącemu prawa jazdy oraz wnioskiem o skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przedmiotem sporu między organem a skarżącym w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo Komendant Wojewódzki Policji odmówił zmniejszenia liczby punktów karnych o 6 i czy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, a co za tym idzie czy powinien być on stosowany. Otóż skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w zacytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku w sprawie dotyczącej skarżącego, że kwestionowany przepis nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową. Zgodnie z art. 130 § 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spaw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze zdyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1/ sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2/ warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3/ program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o kutym mowa w ust. 3; 4/ liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5/ podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia mieści się w delegacji określonej punkcie 2 – warunki i sposób prowadzenia ewidencji. Niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia norma prawna w pełni koreluje z ustawowymi rozwiązaniami, przyjętymi w przepisach art. 135 ust. 2 pkt 1 lit. g, a także art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b jak i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wszystkie regulacje zawarte w tych przepisach przewidują obowiązek wydania przez starostę stosownej decyzji w związku z wystąpieniem jednej przesłanki, a mianowicie przekroczenia przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Poddanie się dobrowolnemu szkoleniu nie może cofnąć skutku przekroczenia. Tylko tak długo, jak długo kierowca nie przekroczył 24 punktów można poprzez szkolenie spowodować zmniejszenie ich liczby o 6. Stanowisko takie, oprócz spraw powołanych w przytoczonym na wstępie uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 407/11, zostało wyrażone również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 października 2011r. w sprawie I OSK 1812/10 oraz z dnia 22 marca 2011r. w sprawie I OSK 723/10, w sprawach II SA/Ke 652/11, II SA/Ke 691/10, II SA/Ke 561/11, II SA/Ke 291/11, II SA/Ke 845/11 tut. Sądu, jak również w doktrynie (Komentarz ABC wyd. 2011 W. Kotowskiego). Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanych przez skarżącego orzeczeniach. Podkreślenia wymaga, że nawet gdyby została usunięte z ewidencji część punktów, nie miałoby to żadnego znaczenia dla obowiązku poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.