II SA/Ol 169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. S.-J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej M. J.-S. kwotę 274 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]", na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.), M.S.-J. została mianowana z dniem 22 listopada 2010 r. do służby stałej w Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej pismem z dnia (prawdopodobnie - nieczytelna data) "[...]", w związku z mianowaniem do służby stałej oraz mianowaniem na stopień służbowy aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej, z dniem 22 listopada 2010 r. ustalił M.S.-J. stanowisko służbowe młodszego kontrolera celnego, wysokość uposażenia i wysokość dodatków oraz miejsce pełnienia służby - Urząd Celny w E., Referat "[...]". Po otrzymaniu wniosku Naczelnika Urzędu Celnego o przeniesienie M.S.-J. z Referatu "[...]" Urzędu Celnego w E. do Sekcji "[...]" Oddziału Celnego w G. z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej i niezbędnego przygotowania do realizacji zadań na stanowiskach służbowych tworzonego na dzień 1 grudnia 2010 r. miejsca wyznaczonego w G., Dyrektor Izby Celnej pismem z dnia "[...]" wyznaczył M.S.-J. z dniem 23 listopada 2010 r. miejsce pełnienia służby w Sekcji "[...]" Oddziału Celnego w G. Funkcjonariuszka uznając otrzymane pismo za decyzję administracyjną w dniu 3 grudnia 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji z dnia "[...]". Podniosła, że decyzja o przeniesieniu jej do pełnienia służby w Oddziale Celnym w G. na przejściu granicznym w G. jest dla niej krzywdząca, a zakres obowiązków nie pokrywa się ze zdobytymi podczas dotychczasowej służby kwalifikacjami. Do pełnienia służby na przejściu granicznym w G. nie jest należycie przygotowana, nie przeszła w tym zakresie szkoleń i nie posiada doświadczenia. Poza tym samotnie wychowuje troje dzieci w wieku 4, 6 oraz 10 lat. Przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości uniemożliwi jej sprawowanie opieki nad dziećmi, a zatem decyzja jest niezgodna z art. 92 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzja ta jest również niezgodna z art. 17 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany ułatwiać pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych. W związku z podjęciem studiów poniosła znaczne koszty, natomiast praca w systemie zmianowym na przejściu granicznym uniemożliwi jej ukończenie rozpoczętych studiów. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Izby Celnej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił pozostawienia M.S.-J. na dotychczas zajmowanym stanowisku w Referacie "[...]" w E. W motywach uzasadnienia wyjaśnił, że podejmując zatrudnienie w służbie celnej funkcjonariusz godzi się na zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których w szczególności należy dyspozycyjność i obowiązek wykonywania swoich zadań w miejscu wskazanym dla dobra służby. Z treści art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wynika, że funkcjonariusza można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości. Zatem przepis ten dotyczy przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej, nie ma natomiast zastosowania w sytuacji konieczności przesunięcia funkcjonariusza do innej komórki organizacyjnej w ramach tego samego urzędu celnego. W tej sytuacji wyznaczenie miejsca pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej tego samego urzędu celnego, nie może być rozumiane jako przeniesienie służbowe w trybie art. 86 ust. 2 powołanej ustawy i nie powinno mieć formy decyzji administracyjnej, a jedynie formę pisma wskazującego miejsce pełnienia służby. Nadto organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej i uwzględnieniu treści art. 91 ustawy o Służbie Celnej, M.S.-J. w dniu 27 grudnia 2010 r. przedstawiono propozycję, w której wskazano nowe stanowisko służbowe specjalisty Służby Celnej z miejscem pełnienia służby w Urzędzie Celnym w E. Propozycja ta została przyjęta przez skarżącą w dniu 31 grudnia 2010 r. Na to rozstrzygnięcie M.S.-J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 86 ust. 2 i art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej poprzez uznanie, że przeniesienie funkcjonariusza celnego do innego oddziału celnego w ramach tego samego urzędu celnego do wykonywania innych zadań nie stanowi przeniesienia z art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zwanej dalej: ustawą sc.; - art. 188 ustawy o sc. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nie stanowiło decyzji podlegającej zaskarżeniu; - art. 97 ustawy o sc. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej nie stanowi w istocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, mimo braku zaistnienia przesłanek zezwalających na to przeniesienie; - art. 6 - 8, art. 10 - 11, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa., poprzez naruszenie zasad w nich zawartych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dokonując jej przeniesienia i tym samym zmiany miejsca pracy oraz stanowiska i zakresu zadań, Dyrektor Izby Celnej dokonał przeniesienia wskazanego w art. 188 ustawy o Sc. Natomiast wyznaczenie nowego miejsca pracy w Sekcji "[...]" Oddziału Celnego w G. nie nastąpiło na mocy art. 86 ust. 2 tej ustawy, bowiem przeniesienie, do którego odnosi się art. 86 ust. 2 ustawy o sc. polega na tym, że stanowiskiem docelowym jest takie samo lub równorzędne stanowisko, a jednostką docelową jest inna jednostka organizacyjna w ramach tego samego urzędu celnego. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, została ona przeniesiona do innej jednostki organizacyjnej w ramach Urzędu Celnego w E., ale nie na takie samo lub równorzędne stanowisko, gdyż odmienny jest zakres obowiązków na tych stanowiskach. Poza tym w związku z sytuacją rodzinną skarżącej, na podstawie art. 91 ustawy o sc. zostało jej przedstawione stanowisko służbowe Specjalisty Służby Celnej z miejscem pełnienia służby w Urzędzie Celnym w E. - Oddział Celny w E. Także w tym przypadku zmianie uległo stanowisko oraz zakres powierzonych zadań. Zdaniem skarżącej, zmiana sekcji, referatu lub zespołu w ramach innej jednostki organizacyjnej tego samego urzędu celnego jest przeniesieniem niezdefiniowanym w art. 86 ust. 2 ustawy o Sc. Jednakże powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na odmiennym stanowisku musi przybrać formę decyzji, która jest zaskarżalna zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy o Sc. Skarżąca stwierdziła nadto, że została przeniesiona na niższe stanowisko, gdyż zgodnie z dokonanym na podstawie zarządzenia Ministra Finansów nr 43 z dnia 18 października 2010 r. opisem i wartościowaniem stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz.Urz. MF nr 12, poz. 52) wyżej zostały ocenione zadania wykonywane w ramach referatu "[...]" w porównaniu z zadaniami w sekcji w G. Zatem wydane decyzje są sprzeczne z art. 97 ustawy o Sc., gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalających na degradację służbową. Skarżąca wskazała także, że obie decyzje nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 kpa, a w szczególności nie zawierają podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o przysługującym odwołaniu. Brak jest również ustaleń faktycznych, co uniemożliwia kontrolę sądową i stanowi rażące naruszenie art. 6, 7, 10 i 11 kpa. Ponadto wyjaśniła, że odbywane przez nią szkolenia i praktyki miały na celu zdobycie wiedzy niezbędnej do prowadzenia postępowań karnych - skarbowych, a nie prowadzenie faktycznych kontroli na przejściu granicznym. Szkolenie jej na inne stanowisko i wyznaczenie po uzyskaniu aktu mianowania do służby stałej w Służbie Celnej na stanowisko w referacie "[...]", a następnie przeniesienie na zupełnie inne stanowisko do innych zadań nosi znamiona wprowadzenia w błąd co do drogi zawodowej. Takie zachowania organu należy, zdaniem skarżącej, ocenić jako rażąco naruszające zasadę prawdy obiektywnej unormowaną w art. 7 kpa oraz zasadę pogłębiania zaufania zawartą w art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że wyznaczenie skarżącej miejsca pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej stanowi decyzję administracyjną. Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku przyjęcia, iż jest to decyzja administracyjna, to i tak skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w ustawie uregulowania w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe daje przełożonemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Przy czym decyzja ta powinna być poprzedzona oceną celowości zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości na takim samym lub równorzędny stanowisku. Interpretacja przepisu art. 86 ust. 2 ustawy o Sc. prowadzi do wniosku, że jest to decyzja uznaniowa. W rozpatrywanej sprawie skarżącej wyznaczono miejsce pełnienia służby na przejściu granicznym w G. z uwagi na konieczność zapewnienia funkcjonowania tego przejścia, a zatem było to podyktowane podstawowymi potrzebami Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję – akt stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zbadał, czy sprawa dotycząca zmiany funkcjonariuszowi Służby Celnej warunków pełnienia służby w związku ze zmianą miejsca jej pełnienia podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem organu, wyznaczenie miejsca pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej tego samego urzędu celnego nie powinno przybrać formy decyzji administracyjnej, a jedynie formę zwykłego pisma bez względu na okoliczność, czy taka zmiana miejsca pełnienia służby w ramach tego samego urzędu związana będzie ze zmianą miejscowości, w której jest ta służba pełniona, czy też nie nastąpi zmiana miejscowości, w której funkcjonariusz będzie pełnił tę służbę. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż ustalenie miejsca pełnienia służby nie jest aktem skierowanym jedynie do podmiotu pozostającego w podległości służbowej, a więc o charakterze wewnętrznym, lecz jest to akt kształtujący treść stosunku służbowego wobec czego winien być ukształtowany decyzją administracyjną, prowadzi bowiem do istotnej zmiany jego treści. Akt taki dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie co do warunków pełnienia służby, które zmienia istotę tych warunków - np. następuje zmiana miejscowości pełnienia służby, będzie wymagało zastosowania formy decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1308/09, j.w.). Decyzja w tym przedmiocie podlega na mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. sądowej kontroli, dlatego też Sąd w tej sprawie zbadał, czy rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w sprawie zmiany skarżącej miejsca pełnienia służby zostało wydane zgodnie z prawem. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter stosunku administracyjnoprawnego cechującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza to, że zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323, ze zm) uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, jeżeli wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariusza można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości. W rozpatrywanej sprawie w związku z mianowaniem skarżącej do służby stałej, Dyrektor Izby Celnej w dniu "[...]" (prawdopodobnie) wyznaczył jej miejsce pełnienia służby - Urząd Celny w E., Referat "[...]" z dniem 22 listopada 2010 r. Następnie w dniu "[...]" Dyrektor Izby Celnej wyznaczył skarżącej z dniem 23 listopada 2010 r. miejsce pełnienia służby w Sekcji "[...]" Oddziału Celnego w G. Należy wskazać, że w ramach jednego urzędu celnego, funkcjonariusz może być kierowany, na zasadzie polecenia służbowego upoważnionego przełożonego, do pełnienia służby na identycznym lub równorzędnym stanowisku. Takie rozstrzygnięcie nie jest decyzją w rozumieniu przepisów kpa. Jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, nie podlegającym zaskarżeniu, ani w trybie administracyjnym ani sądowym. Natomiast, jak wcześniej wskazano, zastosowania formy decyzji wymaga takie rozstrzygnięcie co do warunków pełnienia służby, które zmienia istotę tych warunków - np. powoduje zmianę uposażenia, obniżenie stanowiska, czy zmianę miejsca - miejscowości pełnienia służby (por. wskazany wcześniej wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1308/09). W tym miejscu wskazać pozostaje także na treść art. 91 pkt 2 ustawy o Sc., zgodnie z którym funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 18 nie można bez jego zgody przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości. Zatem przepis ten wyłącza możliwość przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości bez jego zgody w przypadku zaistnienia wskazanych w nim okoliczności. Skarżąca podnosiła w toku postępowania, że sama wychowuje troje dzieci w wieku 4, 6 i 10 lat oraz przedłożyła organowi zaświadczenie z dnia 10 grudnia 2010 r. Sądu Okręgowego w E. o toczącym się z jej powództwa postępowaniu w sprawie separacji (k. 36 akt adm.). Skarżąca nie wyraziła również zgody na przeniesienie jej do pełnienia służby w innej miejscowości, bowiem uniemożliwiłoby to jej sprawowanie opieki nad dziećmi. Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia, które posiada niezbędne elementy do uznania go za decyzję administracyjną, czym naruszono art. 91 pkt 2 ustawy o Sc. Należy również zauważyć, że skarżącej w propozycji z dnia 27 grudnia 2010 r. dokonanej w oparciu o art. 222 ust 3 ustawy o Sc. zostały zaproponowane z dniem 1 stycznia 2011 r. nowe warunki pełnienia służby na stanowisku służbowym Specjalisty Służby Celnej z miejscem pełnienia służby w Urzędzie Celnym w E. i propozycja ta została przyjęta przez skarżącą w dniu 31 grudnia 2010 r. W swoim oświadczeniu o przyjęciu obecnie zaproponowanych jej warunków pełnienia służby zaznaczyła, iż nadal pozostawia aktualnym swój wniosek z dnia 2 grudnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej jej przeniesienia. Dyrektor Izby Celnej rozstrzygając tę sprawę aktem z dnia "[...]" na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który z uwagi na zawarcie niezbędnych elementów uznano za decyzję administracyjną, odmawiając pozostawienia skarżącej na dotychczas zajmowanym stanowisku w Referacie "[...]" Urzędu Celnego w E., nie wziął pod uwagę zmiany stanu faktycznego oraz prawnego jaki zaistniał pomiędzy wydaniem decyzji w dniu "[...]" a ponownym rozpoznaniem tej sprawy. Ponownie wydając rozstrzygnięcie organ zobowiązany będzie do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i faktycznego, stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy.