II OSK 408/13

Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 362/12 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku Białej z dnia 22 listopada 2011 r. nr XIII/295/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 362/12, oddalił skargę J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2011 r. Nr XIII/295/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W wezwaniu z dnia 5 grudnia 2011 r. skierowanym do Rady Miejskiej w Bielsku-Białej J. C. wniosła o usunięcie naruszenia prawa uchwałą tej Rady z dnia 22 listopada 2011 r. Nr XIII/295/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa w K. – w rejonie ulic G. i M. pomiędzy potokami bez nazwy, przez jej uchylenie oraz wprowadzenie na objętym uchwałą terenie rozwiązań komunikacyjnych z wyłączeniem jej prywatnej nieruchomości. Na wezwanie to J. C. nie uzyskała odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuciła, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwia jej realizację uprawnień właścicielskich do stanowiącej jej własność nieruchomości. Zarzuciła również naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz stanu prawnego gruntu, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) poprzez brak szczegółowej prognozy wpływu ustaleń planu na dochody własne i wydatki gminy. Uzasadniając żądania i zarzuty skargi, skarżąca stwierdziła, że kwestionowany plan przewiduje realizację po prywatnej nieruchomości skarżącej (działkach nr [...] i [...]), drogi, która ma się zakończyć placem do zawracania i ma służyć właścicielom innych nieruchomości, podczas gdy żadna z nieruchomości sąsiednich nie jest pozbawiona dojazdu. Poprowadzenie drogi po działkach skarżącej ograniczy funkcjonalność i wartość pozostałej części jej nieruchomości, na co ona nie wyraża zgody. Taka ingerencja w jej własność narusza jej istotę w sytuacji, gdy nie jest to konieczne. Tym samym treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza zdaniem skarżącej wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa i jest przejawem bezpodstawnej dominacji innych interesów niż interes skarżącej. Dalej podkreślono, że kwestionowany plan nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz jego stanu prawnego, a to w sytuacji, gdy w terenie istnieje droga publiczna ul. [...] biegnąca od ul. [...] do ul. [...], zaliczana do dróg lokalnych, która w następstwie realizacji kwestionowanego planu zagospodarowania "zostaje w jakiś nieokreślony sposób wykreślona z wykazu dróg lokalnych i miejskich". Zarzucono nadto, że zakończenie w spornym planie ulicy pieszo-jezdnej placem do zawracania, oznaczonej w tym planie symbolem [...], jest pozorne. W terenie trwają bowiem prace zmierzające do połączenia tak zakończonej drogi z ul. [...] przez planowany most. W konsekwencji w przyszłości ruch drogowy od ul. [...] przez ul. [...] do ul. [...] przeniesiony zostanie na prywatną drogę skarżącej. Zdaniem skarżącej, z naruszeniem prawa nie określono maksymalnej szerokości projektowanej po działkach skarżącej drogi, co może doprowadzić do nadmiernej dowolności w prywatną jej własność. W § 13 pkt 2 lit. "a" planu określono jedynie minimalną szerokość tej drogi na 5 m, w sytuacji gdy w większości swojego przebiegu istniejąca tam prywatna droga skarżącej ma mniejszą szerokość. Podniesiono również, że w § 9 pkt 2 lit. "c" uchwały błędnie ograniczono maksymalną powierzchnię zabudowy do 180 m2, (jako maksymalnie 20% powierzchni działki budowlanej), w sytuacji gdy ustalono jednocześnie minimalną powierzchnię działki budowlanej na 12 arów (§ 9 pkt 2 lit. "b" planu). Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano na rozbieżności w ocenie kosztów niezbędnych do wybudowania przejazdu przez mostek w kierunku ul. [...]. Podniesiono również kwestię pominięcia stanowiska 99 mieszkańców tego terenu, którzy sprzeciwili się wytyczeniu drogi w kształcie wynikającym z zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielska-Białej wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Stwierdził, że możliwość ograniczenia prawa własności ustaleniami planu wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutki takich ograniczeń reguluje art. 36 tej ustawy. Oznacza to, że kwestionowane zapisy planu nie naruszają przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza powołanego w skardze art. 31 Konstytucji RP, którego treść nie jest adekwatna do przedmiotu sprawy. Nie naruszają te zapisy także Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która w określonych warunkach dopuszcza ograniczenie prawa własności, w tym nawet wywłaszczenie. Zdaniem odpowiadającego na skargę, przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne miały na celu zapewnienie optymalnej obsługi komunikacyjnej całego obszaru objętego planem. W piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin objętego planem terenu dla zobrazowania możliwości poprowadzenia drogi zgodnie z przedstawionymi wariantami przez mieszkańców. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 25 września 2012 r. skarżąca zwróciła uwagę, że na ulicy pieszo-jezdnej oznaczonej w zaskarżonym planie symbolem [...] został wykonany mostek, którego wcześniej miało nie być z uwagi na znaczny (podnoszony m. in. przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej) koszt jego realizacji. Oznacza to, że istnieje inna możliwość obsługi komunikacyjnej tego terenu, o której nie wiedzieli radni podejmujący zaskarżoną uchwałę. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącej z dnia 19 września 2012 r. o odroczenie rozprawy, jako złożony bez ważnej przyczyny w rozumieniu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.). Był już to bowiem drugi wniosek o odroczenie rozprawy, zaś przy pierwszym wniosku pełnomocnik skarżącej nie zgłaszał potrzeby zapoznania się z aktami sądowymi. Nadto jak wynika z notatki urzędowej z dnia 17 września 2012 r. zaproponowano pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami podczas trzech kolejnych dni, z czego jednak nie skorzystał. W tej sytuacji wniosek o odroczenie rozprawy w dniu 21 września 2012 r. zmierzał, zdaniem Sądu, do przedłużenia postępowania sądowego. Także wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z oględzin nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem wykraczał on poza ramy postępowania dowodowego określone w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy, Sąd wyjaśnił, że przepisów tych nie można interpretować w ten sposób, iż uniemożliwiają one w ogóle zmianę dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, w tym zmianę prowadzącą w efekcie do zmiany stanu prawnego gruntów, co zdaje się twierdzić autor skargi. Kwestionowany przez skarżącą odcinek drogi oznaczonej w planie symbolem [...] (według "propozycji mieszkańców rejonu ulicy [...]" oznaczony symbolem "[...]" – likwidacja) ma przebiegać w przeważającej części po śladzie istniejącej faktycznie w terenie drogi prywatnej należącej do skarżącej oraz po przylegającej do tej istniejącej drogi bardzo wąskiej działce gminnej. W konsekwencji trudno przyjąć, że taki przebieg kwestionowanej drogi zostałby wytyczony z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy. Sąd nie podzielił także zarzutu, co do pominięcia ustaleniami planu faktu, że na terenie objętym planem istnieje ul. [...]. Skarżąca nie zaprzecza bowiem, iż ulica ta nie pozwala na dojazd z ul. [...] do ul. [...], gdyż na pewnym odcinku została przegrodzona przez właścicieli terenów prywatnych, których to terenów ulica ta samowolnie jako droga publiczna nie obejmuje (nie określono dokładnego jej formalnego i prawnego przebiegu obejmującego te prywatne nieruchomości i po tych działkach nie jest ogólnie dostępna, podobnie jak droga po działkach skarżącej). Uchwalony plan w żaden też sposób nie ingeruje w istnienie i przebieg w terenie ul. [...]. Fakt istnienia tej ulicy nie przekreśla zatem celowości istnienia ulicy wytyczonej m. in. po działkach skarżącej i przeznaczonej m. in. również do obsługi nieruchomości, które nie leżą przy ul. [...]. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób jak ewentualne naruszenie tego przepisu skutkowałoby naruszeniem jej interesu prawnego lub prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to naruszenie, jak stwierdzono wcześniej, stanowi konieczną przesłankę wniesienia skargi na uchwałę. W skardze nie sformułowano także konkretnych zarzutów odnoszących się do treści prognozy z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie skutków finansowych uchwalenia kwestionowanego planu, obejmującej tematykę sprecyzowaną w § 11 w/w rozporządzenia. Zdaniem Sądu, podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stwarza również okoliczność, że w § 13 pkt 2 lit. "a" uchwały określono jedynie minimalną szerokość spornej drogi. Niewątpliwie wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu wynika z treści § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednakże plan miejscowy składa się nie tylko z części tekstowej, ale również z części graficznej – rysunku planu (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 2 pkt 2 i 3, § 5, § 6, § 7 pkt 7 i § 8 tego rozporządzenia). Oznacza to, że o treści planu decydują obie jego części. Niektóre postanowienia planu można odczytać tylko z jego części graficznej. W ocenie Sądu, odwołanie się w § 13 pkt 2 lit. "a" zaskarżonej uchwały do szerokości w liniach rozgraniczających teren pod drogę oznaczoną symbolem [...] nie narusza obowiązującego prawa (w sytuacji, gdy skala rysunku odpowiada wymogom ustawy, co w niniejszej sprawie nie było kwestionowane). W konsekwencji nie można też podzielić zarzutu skarżącej, że tak określona szerokość tej drogi stwarza dowolność, co do zakresu ingerencji w jej własność. Ograniczenia w tym zakresie zostały bowiem wyraźnie sprecyzowane przez minimalną szerokość tej drogi w wymiarze 5 m i jej maksymalną szerokość wynikającą z szerokości linii rozgraniczających. Sąd I instancji uznał, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami § 9 pkt 2 lit. "b" i § 9 pkt 2 lit. "c" zaskarżonej uchwały, gdy zważy się, że zgodnie z pierwszym z tych przepisów w pewnych sytuacjach dopuszczona została realizacja budynków również na działkach mniejszych niż 12 arów. Właśnie do takich działek odnosi się ograniczenie 20% powierzchni, wprowadzone przez drugi przepis. W związku z akcentowanym szeroko w skardze zarzutem niedopuszczalnego naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej, Sąd stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2) oraz Kodeksu cywilnego (art. 140) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Takie właśnie ograniczenia wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dając gminom uprawnienia do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstania konfliktów interesów i nie jest przeważnie możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procedury planistycznej w równym stopniu. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzonej regulacji ulec mają ograniczeniu. Zdaniem Sądu, w ramach przyznanego Gminie władztwa planistycznego była ona uprawniona do wyboru wynikającego z zaskarżonej uchwały wariantu rozwiązania obsługi komunikacyjnej tego terenu, pomimo sprzeciwu dużej grupy właścicieli znajdujących się w tym terenie nieruchomości, na który powołuje się strona skarżąca, którzy jednak nie skorzystali z prawa zaskarżenia planu do sądu administracyjnego. Przedmiotowego stanowiska Gminy nie podważa również zdaniem Sądu akcentowana przez stronę skarżącą okoliczność, że doszło do zrealizowania przebudowy "mostka" usytuowanego na trasie proponowanego przez skarżącą sięgacza od ul. [...]. Jak wynika z wypowiedzi pełnomocnika Gminy na rozprawie sądowej, było to konieczne dla zapewnienia podstawowych warunków bezpieczeństwa jedynego istniejącego obecnie dojazdu do budynków (z odpowiedzi na skargę wynika, że dotyczy to 22 budynków) usytuowanych od strony ul. [...], do których niemożliwy jest dojazd po drodze na działkach skarżącej, ponieważ został on przez nią zagrodzony. Ponadto wyremontowanie mostka i ulepszenie przebiegającej po nim drogi, nie zapewnią tej drodze wymaganych parametrów technicznych, koniecznych dla jej bezpiecznego użytkowania i tym samym nie może być potraktowane, jako docelowe rozwiązanie obsługi komunikacyjnej w tym zakresie. Gdy nadto zważy się, że pod przyszłą drogę Gmina wyznaczyła nieruchomość skarżącej, która i tak jest obecnie już wykorzystywana na taki cel, jako jej droga prywatna, to należało przyjąć zdaniem Sądu, że do ograniczenia zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej doszło bez naruszenia istoty prawa własności, w granicach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez naruszenia treści art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a zgodnie z jej art. 64 ust. 3. Nie doszło również do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, którego treść nie wyklucza pozbawienia własności, jeżeli pozbawienie to jest związane ze słusznym odszkodowaniem. W tym zaś przedmiocie (słusznego odszkodowania) zaskarżona uchwała nie rozstrzyga. W skardze kasacyjnej J. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") tj. art. 109 P.p.s.a. poprzez odmowę odroczenia rozprawy mimo przeszkody, której nie dało się przezwyciężyć, przez co pozbawiono skarżącą możliwości udziału w rozprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo nie przeprowadzenia niezbędnego dowodu uzupełniającego z oględzin wnioskowanego przez skarżącą i zamknięcie rozprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie twierdzeń pełnomocnika organu podniesionych na rozprawie sądowej za prawdziwe, mimo kwestionowania ich przez stronę skarżącą (nie wyjaśnienie dostateczne sprawy oraz brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego); 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy stan faktyczny, w oparciu o który wydano skarżoną uchwałę, został ustalony z zachowaniem reguł procedury; 5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 28 i 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717); 6) naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez opublikowanie w Internecie wersji różniącej się od wydanej skarżącej; 7) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do stanowiącej jej własność nieruchomości; 8) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz niewyjaśnienie stanu prawnego gruntów; 9) naruszenie § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak szczegółowej prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prognozy wpływu ustaleń planu zagospodarowania na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz wniosków i zaleceń dotyczących przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu/planu miejscowego, wynikających z uwzględnienia ich skutków finansowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podkreśliła, że budowa drogi spowoduje znaczne ograniczenie funkcjonalności i wartości jej nieruchomości. Przedstawiła okoliczności wskazujące, w jej ocenie, na wadliwe ustalenie przebiegu przewidywanej drogi w kształcie wynikającym z treści zaskarżonej uchwały, jak również opisała korzystniejsze dla mieszkańców rozwiązanie w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisom postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 109 P.p.s.a. poprzez odmowę odroczenia rozprawy, mimo przeszkody, której nie dawało się przezwyciężyć, przez co pozbawiono ją udziału w rozprawie. Stosowanie do art. 109 P.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przez nadzwyczajne wydarzenie należy rozumieć niedające się przewidzieć zdarzenia sił przyrody lub inne nagłe zdarzenia, które uniemożliwiają stawiennictwo na rozprawie np. powódź, zamieć śnieżna, katastrofa kolejowa, śmierć osoby bliskiej. Inną znaną sądowi przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, jest ta, o której sąd został powiadomiony przez stronę a z treści informacji wynika, że strona nie może jej przezwyciężyć i jej stawiennictwo na rozprawie jest niemożliwe. Ocena tych okoliczności należy wyłącznie do sądu. Odnosząc się do tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że udział w rozprawie nie jest ani obowiązkowy, ani nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. Żaden z przepisów ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa oraz zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 P.p.s.a. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to - mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału pełnomocnika strony, postępowanie jest ważne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. II FSK 1305/13, Lex nr 1457596). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia odroczenia rozprawy w dniu 1 października 2012 r. została w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 109 P.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. Autorka skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo nie przeprowadzenia niezbędnego dowodu uzupełniającego z oględzin, wnioskowanego przez skarżącą i zamknięcie rozprawy. W myśl art. 113 § 1 P.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Może on być naruszony tylko wtedy, kiedy przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, w sytuacji, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07, [w:] CBOSA). Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 P.p.s.a., czego jednak autorka skargi kasacyjnej nie uczyniła, a Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. należy znać za nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za wskazane wyjaśnić skarżącej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt OSK 982/06, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Natomiast odrębną kwestią pozostaje czy wniosek dowodowy w postaci oględzin nieruchomości, był dowodem z dokumentu, czy zachodziły istotne wątpliwości w sprawie i byłby on niezbędny do ich wyjaśnienia. Nie każdy bowiem dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451). W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny. Pozostaje to jednak poza oceną Sądu kasacyjnego bowiem zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie został wprost postawiony. Należy jedynie podsumowując skonstatować, że wymieniony przepis nie jest instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 2 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w oparciu o kryterium legalności, dokonał oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można także podzielić zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego. Istota tych zarzutów zasadniczo odnosi się do norm dotyczących zasad naruszenia sporządzania planu miejscowego, przekroczenia granic władztwa planistycznego, a tym samym nadmierne ograniczenie przysługującego skarżącej kasacyjnie prawa własności do nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności różnych interesów i stanowić zarzewie przyszłych konfliktów. Z jednej bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i inne wyszczególnione w omawianym przepisie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2348/12, Lex nr 1361625). W sprawie należy mieć na uwadze, że zgodnie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Analiza postanowień planu i uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr XXII/252/99 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 16 maja 2006 r. Nr LVIII/1845/2006 o zmianie Studium, wskazują, że nie występuje sprzeczność między tymi aktami. Ponadto podkreślić trzeba, że skarżąca nie podważyła legalności planu miejscowego pod kątem jego sprzeczności ze studium uwarunkowań. Na tym tle, jawi się też, jako całkowicie bezzasadny, zarzut naruszenia postanowień art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p., albowiem określają one zakres zagadnień – uwarunkowań i głównych treści objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do stanowiącej jej własność nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c., który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Konieczność wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną jednostki jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, a jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które − wedle jego oceny − są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy wartości i zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą zatem ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej zasady proporcjonalności. Wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują w istotę prawa własności, albowiem nie prowadzą do pozbawienia skarżącej przysługującego jej mienia. Wynikające z postanowień planu miejscowego ograniczenia, w zakresie możliwości zabudowy terenu, wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, zasadnie nie stwierdził nieważności planu miejscowego w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...]. Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej, trafnie stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącej, mimo że mocno je ogranicza. Przewiduje bowiem realizację na terenie nieruchomości skarżącej (działki nr [...] i [...]) drogi, która ma się zakończyć placem do zawracania. Nie oznacza to jednak uznania przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę Bielsko-Biała. Bezspornym jest bowiem, że przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne mają na celu, przede wszystkim zapewnienie optymalnej obsługi komunikacyjnej całego obszaru objętego planem, w tym także rejonu Domu Opieki "[...]" oraz zapewnienie w tym rejonie bezpieczeństwa. Z tego też powodu dopuszczalnym było przyjęcie, w § 13 pkt 2 lit. "a" uchwały, że szerokość, w liniach rozgraniczających teren pod drogę oznaczoną symbolem [...], nie narusza obowiązującego prawa. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącej, że tak określona szerokość tej drogi, stwarza dowolność, co do zakresu ingerencji w jej własność. Ograniczenia w tym zakresie zostały bowiem wyraźnie sprecyzowane przez minimalną szerokość tej drogi w wymiarze 5 m i jej maksymalną szerokość wynikającą z szerokości linii rozgraniczających. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 u.p.z.p. poprzez opublikowanie w Internecie wersji różniącej się od tej wydanej skarżącej. Przepis art. 30 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. O wydanie wypisu lub wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy, w każdym celu. Organ administracji nie może z kolei odmówić ich wydania, nie ma też żadnego uprawnienia do badania, w jakim celu wnioskodawca zamierza wykorzystać otrzymany dokument. W niniejszej sprawie organ udostępnił skarżącej tekst uchwały. Natomiast nie można czynić zarzutu pod adresem Sądu pierwszej instancji, że otrzymany przez skarżącą dokument nie jest zgodny z tym umieszczonym w Internecie. Nieuprawniony jest zarzut braku prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Sąd zasadnie uznał, że organ nie naruszył procedury planistycznej w zakresie sporządzenia prognozy skutków uchwalenia planu na podstawie art. 36 u.p.z.p. Zawiera ona elementy wskazane w § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagana przepisami prognoza jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Należy przy tym wskazać, że Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stwierdził, iż skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób, jak ewentualne naruszenie tego przepisu skutkowałoby naruszeniem jej interesu prawnego lub prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to naruszenie stanowi konieczną przesłankę wniesienia skargi do sądu na uchwałę. Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.