II GSK 1433/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. – A.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 273/12 w sprawie ze skargi P. L. – A.-T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. L. – A.-T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 273/12 oddalił skargę P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2009 r. w K. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego okazując upoważnienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy P. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A.-T.". Kontrola obejmowała okres [...] r. Dotyczyła zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), dalej: "u.t.d." oraz przepisach wykonawczych i w zakresie regulacji dotyczących czasu pracy kierowców. Do celów kontroli inspektorzy pobrali zapisy z kart kierowców i zaświadczenia potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu, pochodzące od [...] kierowców wykonujących przewozy drogowe w ramach działalności przedsiębiorcy za okres [...] r. Ustalenia kontroli udokumentowano protokołem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W zastrzeżeniach do kontroli P. L. wskazał, że w protokole błędnie określono czas trwania kontroli na dzień [...] kwietnia 2009 r., podczas gdy kontrola trwała od dnia [...] kwietnia (dzień wszczęcia) do dnia [...] maja 2009 r. (dzień doręczenia protokołu), co stanowiło naruszenie art. 80a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dalej: "u.s.d.g." oraz art. 74 ust. 1 u.t.d., ponieważ czas kontroli (26 dni) przekroczył jej dopuszczalny limit, który w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. określono na 24 dni robocze. Skoro tak było, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów prawa nie mogą być dowodami w żadnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego m.in. na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. nałożył na P. L. karę pieniężną w łącznej kwocie 30.000 zł za liczne naruszenia prawa polegające na nieprawidłowym rejestrowaniu czasu pracy kierowców. Z uzasadnienia decyzji wynika, że kontrola u przedsiębiorcy odbyła się tylko [...] kwietnia 2009 r., ponieważ [...] kwietnia pobrano jedynie od przedsiębiorcy zapisy z tachografów cyfrowych oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, a pozostały czas kontroli został poświęcony na analizę zgromadzonych materiałów, co nie wymagało udziału przedsiębiorcy i nie utrudniało działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. Organ II instancji stwierdził, że kontrola przekraczająca ustawowo określoną liczbę dni kontroli u przedsiębiorcy, nie skutkuje wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Wskazał, że kontrola została przeprowadzona w siedzibie organu, co nie oznacza, żeby przedsiębiorca doznał uszczerbku w wyniku przedłużenia jej trwania. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 557/10 WSA w W. uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok uchylający zaskarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że WSA w W. nie wskazał konkretnego przekroczenia czasu kontroli i nie rozważył, czy naruszenie przepisu o czasie kontroli (a może jeszcze innego przepisu) miało istotny wpływ na wynik kontroli. Ma to zasadnicze znaczenie, jeśli przyjmie się jak WSA, kierując się treścią art. 77 ust. 6 u.s.d.g., że dowody zebrane w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa nie mogą zostać wykorzystane w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym przeciwko kontrolowanemu przedsiębiorcy. NSA podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, co stanowiło dowód, którego nie można wykorzystać w postępowaniu administracyjnym: czy miał nim być protokół z kontroli czy dowody uzyskane w toku kontroli opisane w protokole. Nadto, brak jest zasadniczej części uzasadnienia dotyczącej istotnego wpływu naruszenia przepisów dotyczących kontroli na jej wynik, co jest niezbędne z perspektywy art. 77 ust. 6 u.s.d.g. oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". NSA za nieprawidłowe uznał stanowisko Sądu, zgodnie z którym to organ musi uzasadnić, że dowody uzyskane z naruszeniem czasu kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania NSA zobowiązał Sąd do dokonania oceny jakie konkretne przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. zostały naruszone, czy naruszenie przez organ przepisów, w tym co do czasu kontroli, miało istotny wpływ na jej wynik, a jeśli tak, to na czym ten wpływ polegał. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. WSA w W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. Sąd stwierdził, że kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d., zatem zastosowanie znajduje rozdział 5 u.s.d.g., normujący zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy i mieszczący się w nim art. 83 ust. 1 u.s.d.g., który określa maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorców różnego typu ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej. Czas kontroli przeprowadzonych u skarżącego zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. nie powinien przekraczać 24 dni roboczych. W imiennym upoważnieniu do kontroli wskazano termin rozpoczęcia kontroli na dzień [...] kwietnia 2009 r., natomiast przewidywany termin zakończenia kontroli zakreślono na: "cztery tygodnie od daty doręczenia upoważnienia". Upoważnienie to doręczono skarżącemu [...] kwietnia 2009 r. i w tym dniu rozpoczęto kontrolę. Kontrolę zakończono dnia [...] maja 2009 r. tj. w dniu sporządzenia i doręczenia kontrolowanemu przedsiębiorcy protokołu kontroli. Ostatnim dniem kontroli powinien być dzień [...] maja 2009 r. Skoro w tej sprawie kontrolę rozpoczęto w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zakończono w dniu [...] maja 2009 r., to czas kontroli wykraczał poza termin wskazany w upoważnieniu i jednocześnie przekraczał maksymalny czas, o którym stanowi art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Sąd podkreślił, że ramy czasowe kontroli zakreślone w upoważnieniu mieściły się w maksymalnym czasie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. (wynosiły 20 dni roboczych), zatem po [...] maja 2009 r. kontrolujący powinni dysponować nowym upoważnieniem do kontroli, która w ustalonym stanie faktycznym mogła trwać do [...] maja 2009 r. Niewątpliwie więc, organ naruszył art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. doręczając skarżącemu protokół kontroli w dniu [...] maja 2009 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g., dowody zebrane w toku kontroli po [...] maja 2009 r. tj. bez upoważnienia do kontroli, a po [...] maja 2009 r. dodatkowo także jako zebrane z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., jeśli miałyby istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogły być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Jednakże taka sytuacja w sprawie nie zaistniała, gdyż czynności kontrolne, w czasie których zebrano dowody stanowiące podstawę do wydania decyzji zostały przeprowadzone [...] kwietnia 2009 r., zatem w czasie obowiązywania upoważnienia do kontroli i przed upływem 24 dni roboczych, o których stanowi art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Przesłanką nałożenia kary pieniężnej były ustalenia poczynione przez organ na podstawie analizy danych zawartych na kartach kierowców pobranych od przedsiębiorcy [...] kwietnia 2009 r. zapisów z urządzenia rejestrującego opisane w protokole kontroli. W tym stanie rzeczy naruszenie przez organ art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. nie miało istotnego wpływu na wynik kontroli, a w konsekwencji na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszając art. art. 77, 78, 1, 8 i 10 k.p.a. w stopniu, który by miał istotny wpływ na jej wynik ani przepisów prawa materialnego. II Skargę kasacyjną złożył P. L. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego: – art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zebranie dowodu jest równoznaczne z jego przeprowadzeniem. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie przyjął, że zebranie dowodu równoznaczne jest z jego przeprowadzeniem. Właśnie dlatego nieprawidłowo ustalił, że dowód w postaci danych z kart kierowców przeprowadzono [...] kwietnia 2009 r., natomiast tego dowodu nie przeprowadzono, tylko faktycznie go pozyskano. Zewnętrzną oznaką przeprowadzenia dowodu jest ujawnienie wyników jego analizy. Jak organ wykorzystał zebrane dowody i co na ich podstawie ustalił strona dowiedziała się dopiero z protokołu kontroli, otrzymanego w dniu [...] maja 2009 r. Tym samym przeprowadzenie dowodu zostało zakończone [...] maja 2009 r., a więc po upływie czasu przewidzianego na przeprowadzenie kontroli przez organ. Takie działanie narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że nawet najważniejsze dowody przeprowadzone z naruszeniem ustawy (np. o czasie trwania kontroli) są objęte zakazem dowodowym z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Odpowiada to celowi ustawy, która miała zapewnić pewność obrotu i wyeliminować sytuacje, że kontrolujący nie ponosi odpowiedzialności za zwłokę. W przeciwnym wypadku ocenie podlegałaby wyłącznie waga dowodu dla sprawy, a nie czas jego przeprowadzenia, co sprzeciwia się wykładni gramatycznej art. 77 ust. 6 u.s.d.g. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie, zatem zostaje oddalona. Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolowany wyrok wydany został po ponownym rozpoznaniu sprawy w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. na podstawie art. 190 p.p.s.a. W wyroku tym NSA przesądził, że kontrola trwa od chwili okazania kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolera i upoważnienia do kontroli a kończy się z chwilą doręczenia kontrolowanemu protokołu kontroli. NSA dokonał także wiążącej wykładni art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Stwierdził mianowicie, że w świetle tego przepisu niezbędne jest ustalenie istotnego wpływu naruszenia przepisów dotyczących czasu kontroli na jej wynik. Pogląd ten wiązał zarówno Sąd I instancji wydający kontrolowany wyrok, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Wobec treści art. 190 p.p.s.a. polemika z już dokonaną przez NSA wykładnią jest niedopuszczalna. Kierując się wskazaną wykładnią Sąd I instancji ustalił niejako podwójne przekroczenie czasu trwania kontroli tj. czasu kontroli określonego w upoważnieniu i dopuszczalnego w świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Jednocześnie Sąd stwierdził, że to przekroczenie czasu trwania kontroli nie miało wpływu na wynik kontroli, bowiem wykresówki zostały pobrane do kontroli w trzecim dniu kontroli, a w późniejszym okresie były tylko poddawane badaniom w laboratoriach organu, zatem opóźnienie nie wpłynęło na wynik kontroli. Zarzuty kasacyjne koncentrują się na rozróżnieniu między zebraniem dowodu a jego przeprowadzeniem i opierają się na twierdzeniu, że dowód można uznać za przeprowadzony dopiero po ujawnieniu go w protokole kontroli. Pogląd wnoszącego skargę kasacyjną jest oczywiście trafny, ale rozróżnienie między zgromadzeniem materiału dowodowego a przeprowadzeniem dowodu sprowadza rozumowanie na niewłaściwe tory i "rozwarstwia" postępowanie dowodowe w sposób zbędny i nieznany ustawie. Nie zmienia to oceny zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji, będąc związanym pierwszym wyrokiem NSA, oceniał wpływ naruszenia przepisów o czasie kontroli na wynik kontroli. Sąd ten stwierdził, że kontrola była prowadzona z naruszeniem prawa, gdyż prowadzona była za długo, co nie miało jednak wpływu na jej wynik opisany w protokole kontroli oraz następnie na wynik sprawy. Ten pogląd Sądu I instancji oparty jest na dokonanej przez NSA wiążącej wykładni art. 77 ust. 6 u.s.d.g., iż istotny jest wpływ naruszenia czasu kontroli na jej wynik, zatem nie można go skutecznie podważyć na tym etapie postępowania. Jednocześnie jest oczywiste, że przedłużenie czasu trwania kontroli polegające na opracowywaniu zgromadzonego materiału dowodowego i sporządzaniu protokołu kontroli po upływie dopuszczalnych terminów nie wpływa na merytoryczny wynik kontroli, choć powoduje, że jest ona prowadzona z naruszeniem prawa. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, iż zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. zakazem objęte są dowody przeprowadzone z naruszeniem ustawy. Jednak w sprawie niniejszej nie jest możliwe rozważanie dopuszczalności posługiwania się w postępowaniu administracyjnym protokołem kontroli prowadzonej z naruszeniem prawa, bowiem NSA przesądził, że istotny jest wpływ naruszenia przepisów o czasie kontroli na wynik kontroli, a takiego wpływu dopatrzyć się nie można. Na zakończenie dodać należy, że wykładnia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wymaga niewątpliwie dalszej pogłębionej analizy w szczególności z uwzględnieniem celu przyjętego rozwiązania, jednak w sprawie niniejszej wykładnia została już przeprowadzona w pierwszym wyroku NSA i jest wiążąca. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).