II GSK 1515/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. Spółki z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 9/12 w sprawie ze skargi M. I. Spółki z o.o. w Ł. na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie wniosków o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 28 marca 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 9/12, odrzucił skargi w połączonych sprawach M. I. Spółki z o.o. w Ł. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wniosku o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...] i [...] oraz zwrócił wpisy od skarg. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. M. I. Spółka z o.o. w Ł. [...] września 2007 r. wniosła do Ministra Zdrowia o dopuszczenie do obrotu dwóch produktów leczniczych: [...] i [...] i na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.) dalej powoływana jako "Prawo farmaceutyczne" uiściła opłaty za złożenie wniosków obejmujących dwa wymienione wyżej produkty lecznicze w łącznej kwocie 53.560 zł. Pismem z [...] grudnia 2008 r. spółka cofnęła wnioski i wystąpiła o zwrot opłat. Minister Zdrowia decyzjami z [...] marca i [...] marca 2009 r. umorzył postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu obydwu produktów leczniczych. O zwrocie opłat nie rozstrzygnął. Pismem z [...] kwietnia 2009 r. spółka wniosła o uzupełnienie decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie uiszczonych opłat. Minister Zdrowia postanowieniami z [...] czerwca 2009 r. odmówił uzupełnienia decyzji z powodu braku podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie opłat za wnioski. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzjami z [...] października 2009 r. utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra opłatę pobiera się za złożenie wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, nie zaś za rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie. Pismami z [...] listopada 2009 r. spółka wniosła do Ministra Zdrowia o zwrot uiszczonych opłat. Minister Zdrowia utrzymuje, że na pisma odpowiedział i wyjaśnił, że nie może zwrócić opłat za wnioski, ponieważ nie przewiduje tego żaden przepis prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 5/10, w połączonych sprawach, oddalił skargi spółki wniesione na bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie zwrotu opłat. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1374/10, uwzględnił skargę kasacyjną spółki od powyższego wyroku. Wyrok uchylił i skierował sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem jaki charakter miały pisma spółki z [...] listopada 2009 r. i jaki wywołały skutek procesowy, a rozważania co do tego powinny stanowić punkt wyjścia dla oceny czy organ znajdował się w stanie bezczynności. NSA wskazał Sądowi, że ponownie rozpoznając sprawę oceni sposób załatwienia przez organ pism z [...] listopada 2009 r. i w wyniku tej oceny stwierdzi czy sprawa wszczęta dwoma pismami została zakończona. II W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA postanowieniem z 28 marca 2012 r. odrzucił skargi i zwrócił wpisy od skarg. Z uzasadnienia wynika, że obowiązek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego (uiszczenia opłaty za wniosek o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego) ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisu prawa, a organ administracji jest uprawniony do orzekania w zakresie tego obowiązku. Nie ma jednak podstaw prawnych aby orzekał w tym zakresie postanowieniem lub decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Rozstrzygając o żądaniu odnośnie opłaty organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ono, jak powiedziano, decyzją ani postanowieniem, więc wyczerpuje dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." i dlatego skarga do sądu przysługuje na postawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał, że sprawa wszczęta pismami strony z [...] listopada 2009 r. nie została zakończona i wskazał, że aby skutecznie wnieść skargi na bezczynność Ministra Zdrowia spółka powinna poprzedzić wniesienie tych skarg wezwaniem Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym skargi na bezczynność mogły być wniesione do chwili załatwienia sprawy przez organ, ponieważ ograniczenie czasowe z art. 53 p.p.s.a. (co do zasady skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia) nie ma zastosowania w przypadku skargi na bezczynność. Zatem spółka, po wniesieniu do Ministra Zdrowia pism z [...] listopada 2009 r. , powinna wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieść skargi na bezczynność. Z tych względów Sąd odrzucił obie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zwracając od nich wpisy w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. III M. I. Spółka z o.o. w Ł. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną na postawie art. 172 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem skarg są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy przedmiotem skarg jest w rzeczywistości bezczynność organu, na postawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie wydania innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; - naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem skarg była bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; - naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodził wymóg wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy w rzeczywistości art. 52 § 3 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy on jedynie skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a nie dotyczy skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wniesienie skarg na bezczynność było niedopuszczalne z uwagi na brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodził wymóg wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa; - naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skarg na bezczynność Ministra Zdrowia i nie zobowiązał tegoż organu do dokonania czynności w określonym terminie w zakresie zwrotu opłaty za dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych [...] oraz [...], mimo że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynikało, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej, poprzez bezczynność jakiej dopuścił się wyżej wymieniony organ administracyjny w załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu wymienionych opłat. W uzasadnieniu zarzutów wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła przede wszystkim, że skarga na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może dotyczyć innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dlatego, że te dwa przepisy prawa normują dwie różne, odrębne względem siebie skargi. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że nie można wnieść skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ (w tej sprawie: Minister Zdrowia) był zobowiązany do wydania innego aktu niż decyzja bądź postanowienie lub do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, która by dotyczyła uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem skarżącej zwrot uiszczonych opłat od cofniętych wniosków jest czynnością materialno-techniczną, której Minister Zdrowia nie podjął, toteż wniosła skargi na bezczynność Ministra w tym zakresie. Nie zaskarżyła do sądu orzeczenia o zwrocie opłat, bowiem takiego organ nigdy nie wydał. W związku z tym, w sytuacji braku rozstrzygnięcia, nie wniosła skarg w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na czynność Ministra (bo tej nie było), ale na jego bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skargi na bezczynność powinno poprzedzić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynności nie można bowiem uznać za akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy bezczynności naczelnego organu administracji publicznej, gdyż w tym przypadku nie ma organu wyższego stopnia w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., do którego można by było wnieść takie wezwanie. Minister Zdrowia jest naczelnym organem administracji publicznej. W tym stanie sprawy spółka skarżąca uznała, że Sąd pierwszej instancji błędnie odrzucił skargę, ponieważ po stronie Ministra Zdrowia wciąż występuje stan bezczynności w zakresie rozpoznania pism z [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z [...] września 2012 r. M. I. Spółka z o. o. udzieliła repliki na odpowiedź na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygając tę sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r. NSA wyraźnie wskazał Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznając sprawę ponownie oceni w jaki sposób Minister Zdrowia załatwił pisma spółki z [...] listopada 2009 r., w których domagała się ona zwrotu uiszczonych opłat od cofniętych wniosków o dopuszczenie do obrotu dwóch produktów leczniczych i po przeprowadzeniu tej oceny stwierdzi, czy sprawa administracyjna wszczęta wyżej wymienionymi pismami została zakończona. Należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zastosował się do wskazań NSA w całości. Sąd przyjął bowiem, że sprawa wszczęta pismami spółki z [...] listopada 2009 r. nie została zakończona, ponieważ Minister Zdrowia nie podjął rozstrzygnięcia o zwrocie lub odmowie zwrotu wnioskowanych opłat – niezależnie od zasadności lub braku zasadności żądania spółki. W tym stanie rzeczy M. I. Spółka z o.o. wniosła skargi na bezczynność organu w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd uznał, że skargi zostały wniesione przedwcześnie, ponieważ bezczynność organu administracji można zaskarżyć do sądu administracyjnego, wyczerpując tryb zaskarżenia. Zatem skargi na bezczynność powinny być poprzedzone wezwaniem tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Bez znaczenia dla trybu złożenia skargi na bezczynność pozostaje ustalenie czy organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wcześniej na pisma z [...] listopada 2009 r. Strona w każdym czasie – co wywiódł Sąd – miała prawo złożyć skargę na bezczynność organu aż do dnia załatwienia sprawy, jednakże powinna wyczerpać procedurę złożenia takiej skargi. Procedury nie wyczerpała, więc Sąd był zobligowany odrzucić skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Inną kwestią jest natomiast rozstrzygnięcie, w jakiej formie prawnej następuje (i czy w ogóle) zwrot uiszczonej opłaty za wniosek o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, w sytuacji gdy strona cofnęła wniosek i zażądała od organu zwrotu opłaty. Ta kwestia nie była jednak przedmiotem rozważań Sądu ani zarzutów kasacyjnych. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej są w całości bezzasadne, zmierzają bowiem do podważenia wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r., co w świetle art. 190 zd. drugie p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Zauważyć należy, że wnosząca skargę kasacyjną oparła tę skargę na przekonaniu, iż nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ ma wydać akt lub podjąć czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i takiego aktu nie wydaje lub takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko skarżącej jest błędne i polega na niezrozumieniu instytucji skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zakazuje skarżącemu wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania przez organ aktu bądź niepodjęcia czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyłączenie możliwości składania skarg na bezczynność odnośnie tych aktów lub czynności, stanowiłoby niczym nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 190 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosków o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – nie rozstrzyga o kosztach (zob. liczne orzeczenia w tym przedmiocie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).