I OSK 2160/12

+ sygn. akt I OSK 2160/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1308/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych zwrotu tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; Wyrokiem z 29 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. J. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...][...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] wydaną przez Wojewodę [...] na podstawie art. 12 ust.4a, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. ) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) orzekł o: ustaleniu odszkodowania w kwocie 4.380 000 zł. w tym na rzecz [...]Sp. J . [...] w udziale 99/100 części to jest w kwocie 4 336 200 zł i [...] w udziale 1/100 części to jest w kwocie 43 800 zł. za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej decyzją Wojewody [...][...] 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 1 z mostem przez [...]– etap I – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr 1 z drogą krajową nr 15 i nr 80 położoną w [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 70/8 o powierzchni 06573 ha, zapisanej w Kw 25267; powiększeniu kwoty odszkodowania określonej w powyższym punkcie o 5% wartości prawa do nieruchomości z tytułu wydania jej zarządcy drogi to jest o 219 000 zł. w tym na rzecz Termbud Sp. J . Skowroński w Toruniu w udziale 99/100 części to jest o kwotę 216 810 zł. i [...] w udziale 1/100 części to jest o kwotę 2 190 zł. Nadto zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w kwocie wymienionej powyżej, jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna ze środków finansowych pozostających w jego dyspozycji na koncie bankowym. Odwołanie od tej decyzji pismami z dnia 12 stycznia 2009 r. wniosły [...] , wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] wydaną przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymana w mocy została wyżej wymieniona decyzja organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły spółki [...] zarzucając jej naruszenie konstytucyjnej zasady słuszności odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa1028/09 oddalił skargę, a w uzasadnieniu wyroku orzekł, że wysokość odszkodowania ustalona została w sposób odpowiadający obowiązującym unormowaniom prawnym. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2009 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 5, art. 132 ust. 3, art. 140 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2008 r. na kwoty: na rzecz [...] - 4 344 872,40 zł i [...]– 43 887,60 zł. Jednocześnie zobowiązał do wypłaty sumy waloryzacji odszkodowania w wysokości 8 760 zł. Miejski Zarząd Dróg w [...] w terminie 7 dni, w tym na rzecz [...] - 8672,40 zł i [...] – 87,60 zł. Od decyzji tej odwołanie wniosły [...] i [...], podnosząc, że w zakresie sposobu dokonanej waloryzacji odszkodowania naruszono art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołanie to skierowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które mocą postanowienia z dnia 4 lutego 2010 r. uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało sprawę do Wojewody [...], a postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze, uznając je za bezprzedmiotowe Postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I OW 88/10 Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2009 r. wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wskazanego środka odwoławczego. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania o rozpatrywaniu odwołania z dnia 9 listopada 2009 r. od decyzji z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie waloryzacji odszkodowania. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Następstwem tego postanowienia stało się wniesienie przez [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 359/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda [...] jest organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2009 r., a jego właściwość została potwierdzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Tym samym decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa i wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiono stanowisko organu odwoławczego. W tej części uzasadnienia przywołano treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a w szczególności art. 18 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), czy art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ ten stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie są trafne. Waloryzacja odszkodowania dokonana została zgodnie z treścią art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami według wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w czerwcu 2009 r. w stosunku do maja 2009 r. Biorąc pod uwagę treść unormowań prawnych uwzględniony okres waloryzacji ustalony został w sposób prawidłowy, analogicznie wygląda sytuacja z podstawą kwoty podlegającej waloryzacji. Zaakcentowano przy tym, że zwiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości jest swojego rodzaju premią za szybkie wydanie terenu zarządcy drogi. Nie jest to zatem odszkodowanie w rozumieniu art. 18 ust. 3 przywoływanej powyżej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje umocowania zarzut naruszenia art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji ograniczył prawa stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł [...]. W skardze tej zakwestionował całość powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania i podejmowane rozstrzygnięcia, a w szczególności zwrócono uwagę na fakt, że Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2009 r., natomiast odszkodowanie zostało wypłacone w dniu 19 czerwca 2009 r. Stosownie natomiast do postanowień art. 18 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, kwota wypłaconego odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty, czego organ nie uczynił. W dalszej części skargi przybliżono działania organów administracji podejmowane po uruchomieniu postępowania w sprawie waloryzacji kwoty odszkodowania oraz zapłaty odsetek należnych za czas opóźnienia w jego wypłacie. W ramach prezentacji przebiegu poszczególnych działań zaakcentowano również, że następstwem przeciągającego się postępowania dotyczącego wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania spółka [...] została zlikwidowana, a część pracowników musiała zostać zwolniona. Zdaniem skarżącej Wojewoda celowo uchylał się od rozpatrzenia odwołania, a skarżona decyzja wydana została po prawie dwóch latach od złożenia odwołania, ponadto w decyzji tej Wojewoda nie odniósł się do przytoczonych przez skarżącą okoliczności dotyczących prawidłowego ustalenia okresu, za jaki powinna nastąpić waloryzacja odszkodowania, a w szczególności momentu, od którego należy ustalać waloryzację odszkodowania. Organ ten w swoim rozstrzygnięciu ograniczył się do przywołania zastosowanych przepisów prawa oraz do stwierdzenia, że sposób ustalenia zwaloryzowanej kwoty przez organ pierwszej instancji jest prawidłowy, a argumenty podnoszone przez skarżącą nie posiadają uzasadnienia. Tym samym w rozstrzygnięciu przyjął, że dla celów waloryzacji należało uwzględnić okres od 7 maja 2009 r. a nie jak wskazuje to skarżąca od 18 grudnia 2008 r. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, jak również odniesiono się do literalnego brzmienia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, która była przywołana w podjętym rozstrzygnięciu. Ponadto odniesiono się do treści pisma z dnia 21 września 2011 r. i zaznaczono, że argumenty podnoszone we wskazanym piśmie były mu znane i stanowiły przedmiot rozważań przed podjęciem rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie miały na nie wpływu, gdyż bardziej obszerne jest orzecznictwo sądów administracyjnych podzielające interpretację przyjętą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1308/11 oddalił skargę. W motywach orzeczenia przywołano wpierw stosowne unormowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące podstawę ustalania odszkodowania jak również jego waloryzacji. Ponadto odniesiono się do roli jaką odgrywa waloryzacja odszkodowania i przybliżono zasady jej ustalania. W dalszej części podkreślono, że istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy przy obliczaniu kwoty waloryzacji należy uwzględnić czas od daty wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu czy też od dnia, w którym decyzja taka uzyskała przymiot ostateczności. Zdaniem Sądu datą początkową, którą należy uwzględnić przy określeniu okresu, za jaki dokonuje się waloryzacji odszkodowania jest dzień następny po dniu, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Podkreślono również, że wykonanie decyzji w przedmiocie odszkodowania poprzez jego zapłatę może nastąpić dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe wzruszenie jej w drodze odwołania. Na potwierdzenie zasadności przyjętego stanowiska przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jak również poglądy doktryny. Zdaniem Sądu, pominięcie przez organ odwoławczy wywodów na temat art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi uchybienia rzutującego na wynik sprawy. Zwrócono także uwagę, że brak wykładni przepisu prawa materialnego łączony może być tylko z niespełnieniem wymagań dotyczących uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie z zarzucanym w skardze naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 tegoż Kodeksu. Ponadto uznano za bezzasadny zarzut naruszenia postanowień art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości. Długotrwałość postępowania odwoławczego miałaby znaczenie jedynie w przypadku prowadzenia sprawy o bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania, a nie w sprawie o wysokość kwoty waloryzacji odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu [...] radca prawny A. K. W skardze tej zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie ustalenie waloryzacji odszkodowania powinno nastąpić od momentu, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a nie od momentu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 tej Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, iż w niniejszej sprawie waloryzacja odszkodowania powinna nastąpić od momentu, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. W konsekwencji wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W motywach wniesionej skargi kasacyjnej przedstawiono wpierw stan faktyczny w sprawie, a następnie odniesiono się do poszczególnych zarzutów. W pierwszej kolejności przywołano treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyraźnie zaakcentowano, że waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników, stanowiące zabezpieczenie interesu wywłaszczonego przez danie mu gwarancji, że mimo późniejszej zapłaty odszkodowanie otrzyma w odpowiedniej wysokości. Waloryzacja oznacza przerachowanie odszkodowania i dotyczy okresu między datą wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, a datą jego wypłaty. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie istotny jest sposób liczenia okresu, za jaki przysługuje odszkodowanie. Skarżący zajmuje stanowisko wynikające z treści art. 132 ustawy o gospodarce gruntami, które winno być interpretowane w duchu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że waloryzacja odszkodowania powinna nastąpić zawsze od momentu jego ustalenia (w warunkach rozpoznawanej sprawy od dnia wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] 2008 r.) do dnia wypłaty odszkodowania czyli do 19 czerwca 2009 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi do nieuzasadnionego przerzucenia na wywłaszczonego ryzyka zmniejszenia realnej wartości odszkodowania. Okoliczność ta dotyczy tych sytuacji, gdy między decyzją ustalającą wysokość odszkodowania a nabyciem przez decyzję statusu decyzji ostatecznej upływa dłuższy okres czasu. Zdaniem skarżącej Spółki argument podnoszony przez Sąd pierwszej instancji, że strona postępowania może celowo przeciągać postępowanie jest bezzasadny. Według niej waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania to dwa odrębne zagadnienia. Waloryzacja bowiem oznacza urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania. Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowi istotne naruszenie prawa Skarżącej do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji to jest prawa gwarantowanego art. 78 Konstytucji, a realnie przyczyniłoby się do obniżenia przysługującego odszkodowania. Według Skarżącej interpretacji art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami dokonywać należy łącznie z treścią art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi się, że waloryzacji podlega odszkodowanie ustalone w decyzji, która na skutek wniesionego odwołania została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, oznacza to, że do ustalenia doszło już w decyzji organu pierwszej instancji, a decyzja organu odwoławczego jedynie to potwierdziła. Interpretacja taka zbieżna jest z istotą i celami waloryzacji odszkodowania. Za takim ujęciem poruszonego zagadnienia opowiada się część doktryny, a także przywołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2010 r. W drugiej części uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej zamieszczono argumentację dotyczącą naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Waloryzacja odszkodowania przewidziana treścią art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ściśle związana z tą problematyką. Stanowisko zajęte przez Sąd i organy administracji prowadzi do nieuzasadnionego zaniżenia wartości odszkodowania, co jest niezgodne z istotą konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem organu administracji interpretacja art. 132 ust. 3 przyjęta przez organ oraz Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i odpowiada zasadzie sprawiedliwości, praworządności i słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi tej zaznaczono, że zaproponowana w skardze interpretacja przedmiotowego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana została contra legem. Ponadto odniesiono się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zaznaczono, że decyzja organu pierwszej instancji nie wywołuje skutków prawnych o ile nie stanie się decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto nie zachodzi również jakakolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1308/11 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie sformułowane zostały w zasadzie dwa zarzuty pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji. Pierwszy zarzut związany jest z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadzający się do uznania, że waloryzacja odszkodowania powinna nastąpić od momentu, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a nie od momentu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady słusznego odszkodowania. W pierwszej kolejności przyjdzie rozważyć zasadność wniesienia zarzutu związanego z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentacja podnoszona w skardze kasacyjnej, sprowadzająca się do wykazania, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości powinna następować zawsze od momentu jego ustalenia, przy czym za moment ten przyjmuje się dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, albowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i nie wniósł do niej żadnych zmian. Podkreślono również, że przyjęcie odmiennego stanowiska, sprowadzającego się do uznania, że decyzja winna mieć przymiot ostateczności, skutkuje przerzuceniem na wywłaszczonego ryzyka zmniejszenia realnej wartości odszkodowania, bowiem kwota waloryzacji jest ściśle uwarunkowana zmianami wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych Zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu z dnia wydania kwestionowanej decyzji, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Wykładnia tego przepisu wymaga przywołania treści art. 132 ust. 1 i 1a tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 przedmiotowego przepisu zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Po myśli przywołanego powyżej unormowania w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Na wstępie prowadzonych rozważań dostrzec należy, że ustawodawca w omawianym zakresie przewidział dwie sytuacje. Pierwsza z nich sprowadza się do tego, że decyzja o wywłaszczeniu zawiera również rozstrzygnięcie dotyczące odszkodowania, natomiast druga sytuacja wiąże się z wydaniem odrębnej decyzji o odszkodowaniu. W obu wyodrębnionych przypadkach wypłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się wykonalna lub decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Natomiast w art. 132 ust. 3 stanowi się, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, tym samym ustawodawca przewiduje, że może zaistnieć sytuacja, gdy należne odszkodowanie nie zostanie wypłacone w przewidzianym w ustawie terminie i wówczas zakłada jego waloryzację. Z zestawienia treści przedmiotowych przepisów wynika, że co do zasady wypłata odszkodowania winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stanie się wykonalna lub decyzja o odszkodowaniu uzyskała status decyzji ostatecznej, natomiast waloryzacja odszkodowania winna nastąpić w każdym przypadku, kiedy organ administracji zobowiązany do wypłaty odszkodowania we wskazanym terminie tego nie uczyni. Przy czym nie mają żadnego znaczenie powody, które legły u podstaw nie wypłacenia odszkodowania w przewidzianym terminie. Występujące w powyższych przepisach zróżnicowanie terminologiczne nie może być ujmowane pozytywnie, jednakże z treści zastosowanych pojęć wynika, że skutki prawne wiążą z przysługującym decyzji statusem decyzji ostatecznej. Przedstawiona powyżej wykładnia unormowań zamieszczonych w art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbieżna jest z przyjmowanym w doktrynie prawa administracyjnego stanowiskiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ wyższego stopnia zobowiązany jest w sposób merytoryczny rozpoznawać sprawę i nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak /w/ B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r. s. 84 - 87). W analogiczny sposób do tego zagadnienia podchodzi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co znalazło uzewnętrznienie w następujących wyrokach (zob. wyrok NSA z dnia 19. 04. 2012 r. sygn. akt II OSK 190/11 Lex 1219079, czy wyrok NSA z dnia 21. 02. 2012 sygn. akt II OSK 2720/11 Lex 1145626). Przeprowadzona wykładnia art. 132 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prezentowane w literaturze przedmiotu stanowisko oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych pozwala uznać, że występujące w art. 132 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy sformułowanie, że "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty", należy interpretować jako wysokość odszkodowania ustaloną w decyzji podlegającej wykonaniu lub mającej status decyzji ostatecznej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jest nieuzasadniony. Skarżący kasacyjnie, jak zostało to powyżej wykazane domaga się ustalenia waloryzacji wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Stanowisko takie sprzeczne jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2010 r. w żadnym zakresie nie potwierdza stanowiska w niej prezentowanego. W wyroku tym w zasadzie przywołano treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew sugestiom formułowanym w skardze nie ma w nim mowy o tym, że to decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej przyczyniłoby się do wprowadzenia do porządku prawnego dwóch różnych zasad ustalania daty wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, ponieważ w przypadku ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej wypłata następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym podlega ona wykonaniu, czyli nabycia statusu decyzji ostatecznej, natomiast w przypadku wydania samoistnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wprowadzono by inną zasadę, że liczy się dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i to pod warunkiem, że decyzja ta nie zostanie skorygowana przez organ odwoławczy. Proponowany mechanizm nie zasługuje na akceptację, ponieważ nie tylko bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną adresatów rozstrzygnięć organów administracji, to także sprzeczny jest z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W drugiej kolejności przyjdzie odnieść się do zarzutu sprowadzającego się do naruszenia postanowień art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewidującego, że wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Na wstępie tej części rozważań zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie odwołał się do przepisu ustawy zasadniczej, jednakże nie zamieścił rozważań odnoszących się do występującego w nim pojęcia słusznego odszkodowania, poza stwierdzeniem, że wyrazem respektowania jego postanowień jest wypłata odszkodowania od dnia wydania decyzji ustalającej przez organ pierwszej instancji. Ponadto zaznaczono, że rozwiązanie takie przenosi ryzyko wykorzystania przysługujących środków odwoławczych z odwołującego się na organ administracji. W przywołanym przepisie Konstytucji RP stanowi się, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Podkreślić należy, że w unormowaniu tym prawodawca wykorzystał dwa pojęcia o charakterze ogólnym, a mianowicie pojęcie "celu publicznego" oraz "słuszne odszkodowanie". Konstytucja RP nie precyzuje zakresu znaczeniowego tych pojęć i odsyła do ustawodawstwa zwykłego. O ile w rozpoznawanej sprawie kwestia celu publicznego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest przedmiotem sporu i kontrowersji, to w odniesieniu do drugiego z pojęć taka sytuacja zachodzi, ponieważ skarżący kasacyjnie utrzymuje, że pod pojęciem słusznego odszkodowania kryje się waloryzacja takiego odszkodowania przeprowadzana począwszy od dnia jej ustalenia do dnia zapłaty. Podzielić należy stanowisko, że konkretyzacja unormowań zamieszczonych w Konstytucji RP doznaje w ustawach zwykłych, zatem to ustawa o gospodarce nieruchomościami, względnie inne ustawy normujące te zagadnienia będą precyzowały zasady ustalania wysokości odszkodowania. Przywoływany powyżej art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera unormowania dotyczące ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwraca przy tym uwagę fakt, że we wskazanym przepisie nie mówi się o słusznym odszkodowaniu, lecz o odszkodowaniu. Takie ujęcie oznacza, że przewidziana w art. 132 ust. 3 waloryzacja odszkodowania pełni funkcję słusznego odszkodowania, ponieważ pozwala zaktualizować wysokość należnego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji administracyjnej do wysokości na dzień jego zapłaty, a mając na uwadze przeprowadzone rozważania przyjdzie stwierdzić, że wysuwane zarzuty nie mają umocowania normatywnego. W świetle przeprowadzonych rozważań uznać należy, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował obowiązujące unormowania prawne oraz dokonał właściwej oceny działań podejmowanych przez organy administracji, wobec tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jest nieuzasadniony. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 204 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wyżej wymienionej ustawy, orzekł, jak w sentencji.