VII SA/Wa 2106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. i S. M. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał J. i S. M. rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę w latach 1983-1984, na działce nr ewid. [...], w T., gmina D.. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. M. na podstawie art.154 k.p.a. odmówił uchylenia lub zmiany przytoczonej wyżej decyzji z dnia [...].02.2003 r. A. W. oraz W. W. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r. Wnioski o wznowienie postępowania wpłynęły do [...] WINB w dniu [...].02.2011 r. W uzasadnieniu wniosków o wznowienie postępowania A. W. oraz W. W. podnieśli, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r., bowiem w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją organ przyjął za stronę nieżyjącego już od 01.02.2008 r. ich ojca Kazimierza Wróbel, natomiast nie uwzględnił ich jako stron, mimo że są następami prawnymi po zmarłym ojcu i posiadają tytuł prawny do nieruchomości ( dz. ew. nr [...]) sąsiadującej z nieruchomością S. M. ( dz. ew. nr 3/2). Wnioskodawcy wskazali, że o postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r. powzięli wiedzę podczas rozmowy ze S. M. w dniu [...].01.2011 r., dołączyli również postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po K. W.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...][...] WINB na podstawie art.149 §1 w zw. z art.147 oraz art.150 § 1 k.p.a. wznowił na wniosek A. W. i W. W. postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...][...] WINB na podstawie art.151 §1 pkt 1 oraz art.146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Organ stanął na stanowisku, iż rzeczywiście organy nadzoru budowlanego nie zapewniły czynnego udziału w sprawie A. W. oraz W. W. - jako następcom prawnym zmarłego K. W.. Powyższe wynikało z braku informacji o zgonie K. W.. Organ wywodził, że jakkolwiek zaistniała przesłanka umożliwiająca wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, to w rozstrzygnięciu, jakie zapada po formalnym wznowieniu postępowania, organ nie wypowiada się tylko co do zarzutu, tj. czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz także czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji z uwagi na powoływaną podstawę wznowienia. W ocenie organu takie podstawy nie istnieją. [...] WINB wyjaśniał, iż decyzja z dnia [...].09.2010r. została wydana w wyniku wniosku S. M. o zmianę decyzji ostatecznej MWINB nr [...] z dnia [...].02.2003r., którą to MWINB uchylił decyzję PINB w W. nr [...] z dnia [...].07.2022r. i we własnym zakresie orzekł o nakazie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Powołując art.154 i 155 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części nie może być traktowana jako rozstrzygnięcie, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art.154 k.p.a. Tym samym decyzja taka nie może być zmieniona, jak też uchylona w trybie, który ten przepis przewiduje. MWINB wskazał, że do sytuacji w której wydano decyzję, na mocy której strona nabyła prawo odnosi się art. 155 k.p.a, jednakże mimo, że w/w przepis przewiduje możliwość zmiany decyzji przysparzającej prawo, to ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki nie może zostać zmieniona na jego podstawie. Organ wywodził, że jedną z przesłanek zmiany decyzji, przewidzianą w art. 155 k.p.a. musi być okoliczność, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. MWINB wyjaśnił, iż przepisy mające zastosowanie w stosunku do samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, na które wymagane było pozwolenie na budowę, tj. art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., czy. art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., traktuje się jako przepisy szczególne, sprzeciwiające się zmianie lub uchyleniu rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę, w oparciu o art. 155 Kpa. Zastosowanie przepisu art. 155 Kpa w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie było zatem, w ocenie organu możliwe. Decyzja taka jest bowiem decyzją związaną. W tym zakresie organ powoływał się na wyrok NSA z dnia 11.08.2004r., OSK 384/04, w którym sąd stwierdził, że w jego ocenie nie ma możliwości prawnych zmiany decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 Kpa. Wobec powyższego [...] WINB stanął na stanowisku, że brak było podstaw do uchylenia jego własnej decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010 r. Ostatecznie organ powołał też art.146 § 2 k.p.a. wskazując, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. M.. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej uchylenia. Organ powołując art.145 – 153 k.p.a. wskazywał, że w przypadku ustalania, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone przez podmiot, któremu służy przymiot strony i oparte jest choćby na jednej z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz zostało złożone w terminie jest obligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Organ stanął na stanowisku, że jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie oraz oparty jest o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i podmiot składający wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony, a został w tym postępowaniu pominięty, to kwestia przymiotu strony winna być weryfikowana w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, że wnioskodawcy - A. W. i W. W. podnoszą że nie brali czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r., nr [...], a wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, należało zatem wznowić postępowanie zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r. Organ podkreślił, że wnioskodawcy wykazali, że są następcami prawnymi K. W., który był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...].02.2003 r., Nr [...], w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu budowlanego ( postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].12.2008 r., sygn. akt I Ns 1563/08 o stwierdzeniu nabycia spadku po K. W. ). Orzekając w sprawie organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 154 § 1 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes prawny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwo zgodnie , z którymi przez "nabycie prawa" rozumie się każdą korzyść, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. "Nabycie praw" należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągać żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów. Organ wskazał, że utrwalony jest już pogląd, iż do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 Kpa, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 24.02.2005r. sygn. akt OSK 1188/04 stwierdził, że (...) przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 Kpa) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku." Ponadto przyjmuje się, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 Kpa, bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej (tak NSA w wyroku z dnia 17.07.1999r. sygn. akt I SA 1644/98). Słusznie zatem zdaniem GINB, [...] WINB odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].09.2010 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 154 Kpa. Ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ wskazał też, że niezrozumiałym jest natomiast powołanie się przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...].06.2011 r., Nr [...] także na art. 146 § 2 k.p.a. Organ podniósł, że do powyższego uregulowania nawiązuje przepis art. 151 § 2 Kpa, stanowiący, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Pomimo powyższego uchybienia zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2011 r., Nr [...] odpowiada prawu. W ocenie organu podniesione w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. M. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a. błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a., a w konsekwencji uznanie, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji, gdy decyzja o nakazaniu rozbiórki budynku gospodarczego w niniejszej sprawie nie jest decyzją, na mocy której którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawo; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez : a. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zbadaniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż któraś ze stron postępowania nabyła prawo na podstawie decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku gospodarczego oraz pominięcie wnioskowanego na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. żądania przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I inst., w szczególności poprzez odebranie oświadczenia od stron, które według organu pierwszej instancji rzekomo nabyły, bliżej nie zidentyfikowane przez organ, prawo z decyzji; b. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których organ się oparł w toku rozstrzygania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że nie istnieją żadne podstawy do uznania, iż decyzja o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego jest decyzją na mocy której, któraś ze stron tego postępowania nabywa prawa. Skarżący podnosił, iż decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia postępowania z urzędu i kształtuje jedynie po stronie jej adresata powinność określonego działania, które pozostaje w sprzeczności z jego interesami. Skarżący wskazywał, że decyzja ta w żadnej mierze nie wpływa w sposób pozytywny na jego prawa. W ocenie skarżącego błędem jest zatem powoływanie się przez organy wydające zaskarżone decyzje na pogląd, jakoby decyzje nakładające na stronę obowiązek jednocześnie zawsze rodzą dla strony określone prawa. Skarżący podnosił też, że w sprawie pominięty został także pogląd często wyrażany w doktrynie, iż decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie, a za taką decyzję należy uznać decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki całego budynku. Powołując się na orzeczenie NSA skarżący podnosił, że powołany przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie miałby zatem zastosowania w sytuacji, gdy w stosunku do strony wydana została decyzja nakładająca określony obowiązek, ale nie w pełnym zakresie, co oznaczałoby, iż w pozostałym zakresie obowiązek ten został zniesiony. W takiej sytuacji, w zakresie w jakim ten obowiązek nie powstał, można powiedzieć, iż mamy do czynienia z korzyścią pod względem prawnym, albowiem strona ma prawo do wykonania określonego obowiązku jedynie w pewnym zakresie. Skarżący wskazywał też, że oprócz wskazania zakresu wydanej decyzji, stanowisko NSA podkreśla także, iż obowiązek nałożony w decyzji ma różny wymiar w odniesieniu do poszczególnych i indywidualnych spraw. Fakt, iż w jakiejś sprawie określenie obowiązku może jednocześnie przyznawać stronie określone prawa, nie oznacza, iż każdy obowiązek rodzi takie prawa. Powołując art. 7 k.p.a skarżący zarzucał, że w niniejszej sprawie organ w ogóle pominął kwestę ustalenia stanu faktycznego. Nie powołuje się też na żadne fakty mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, które powinny być ustalone w pierwszej kolejności, co powoduje, iż sprawa nie jest wyjaśniona w stopniu wystarczającym do dokonania odpowiedniej subsumcji prawa. Zdaniem skarżącego w treści uzasadnienia organ nie odnosi się w ogóle do kwestii ewentualnego oddziaływania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę na prawa innych osób, nie wskazuje jakie prawa zostały nabyte, a nawet czy zostały one nabyte przez adresata decyzji, czy przez któregokolwiek z pozostałych uczestników postępowania. W ocenie strony skarżącej żadna ze stron nie nabyła prawa, co wynika także ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i było przez skarżącego podnoszone. Odnosząc się do zawartego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania art. 154 k.p.a., bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej, skarżący wskazywał, że pogląd ten w żadnej mierze nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Podnosił, iż żadna ze stron biorących udział w niniejszym postępowaniu nie sprzeciwia się stanowisku wnioskodawcy. Na potwierdzenie takiego stanu faktycznego złożone zostaną oświadczenia pozostałych stron dotyczące braku powstania po ich stronie jakiegokolwiek prawa. Ostatecznie powołując art. 107 § 3 k.p.a. skarżący zarzucał, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek w uzasadnienia faktycznego sprawy oraz przytoczenia dowodów na podstawie których organ wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu wbrew zarzutom strony skarżącej, w decyzji GINB z dnia [...].07.2011 r. zostało zawarte stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w treści skargi. Zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2010r. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przedmiotowej sprawie A. W. oraz W. W. wnieśli o wznowienie postępowania podnosząc, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r., bowiem w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją organ przyjął za stronę nieżyjącego już od 01.02.2008r. ich ojca K. W., natomiast nie uwzględnił ich jako stron, mimo że są następami prawnymi po zmarłym ojcu i posiadają tytuł prawny do nieruchomości ( dz. ew. nr [...]) sąsiadującej z nieruchomością S. M. ( dz. ew. nr [...]). Wnioskodawcy wskazali też, że o postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2010 r. powzięli wiedzę podczas rozmowy ze S. M. w dniu 30.01.2011 r., dołączyli również postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po K. W.. Prawidłowo zatem organ I instancji Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] września 2010r. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie oraz oparty jest o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ustawa wyodrębnia tutaj kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie istnienia podstawy wznowienia otwiera też kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Po ustaleniu braku tych okoliczności dopuszczalne jest, na etapie końcowym, stosowanie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Natomiast stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 §2 k.p.a.) oznacza, że organ uznał podstawę wznowienia za wykazaną (prawdziwą, istniejącą w okolicznościach danej sprawy), jednak w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu, czy istnieją przeszkody do stosowania art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy), ustalił okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. Powstanie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. wywołuje zakończenie postępowania wznowieniowego. Dlatego zbędne i niedopuszczalne byłoby jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki stosowania art. 151 §2, a następnie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Przedstawiony tok postępowania wznowieniowego potwierdzają też liczne orzeczenia naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z 19 października 2011r. sygn. II OSK 1406/10 sąd wskazał, że "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". W wyroku z 6 maja 2010r., sygn II OSK 773/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał:" Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu prawno-materialnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.)". W wyroku z 11 maja 2010r. sygn. II OSK 768/09 Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi, że: "Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa". Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obydwu instancji za podstawę rozstrzygnięć przyjęły art. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym [...] WINB łącznie z art.146 § 2 k.p.a., choć ta druga podstawa rozstrzygnięcia nie została zaaprobowana przez GINB. Treść utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji odpowiada też dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji obu instancji organy przyjęły istnienie przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Zatem treść decyzji [...] WINB oparta o dyspozycję art. 151 § 1 pkt 1k.p.a. utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją jest sprzeczna z tymi ustaleniami organów. Zgodnie z przedstawionymi wcześniej wywodami decyzja odmawiająca uchylenia dotychczasowej decyzji zapada jedynie gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1,145a lub 145b k.p.a. Jeżeli organ jak w niniejszej sprawie stwierdził istnienie przesłanki z art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. winien następnie zbadać istnienie przesłanek negatywnych uchylenia dotychczasowej decyzji określonych w art.146 k.p.a., w tym merytoryczny wpływ stwierdzonej przesłanki na dotychczasową decyzję. W przypadku stwierdzenia istnienia negatywnej przesłanki dotychczasowej decyzji określonej w art. 146 k.p.a. , organ wydaje decyzję określoną w art.151§ 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy ustalając istnienie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wydały decyzje oparte na art. 151 § 1 pkt 1k.p.a., co sprawia, że decyzje te są wewnętrznie sprzeczne. Dodatkowo organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art.146 § 2 k.p.a. , która jednak wyklucza się z pierwszą z powołanych podstaw rozstrzygnięcia (art. 151 § 1 pkt 1k.p.a.), tej drugiej podstawie nie odpowiada też treść wydanej decyzji. Organ II instancji uznał, co prawda za niezrozumiałe powoływanie się przez [...] WINB na art.146 § 2 k.p.a. lecz jednocześnie uznając istnienie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. zaakceptował rozstrzygnięcie oparte na art. 151 § 1 pkt 1k.p.a. Wskazane uchybienia sprawiają, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzją GINB są wewnętrznie sprzeczne i naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne co do toku ustaleń czynionych przez organ w sprawie, a w szczególności odnośnie braku podstaw do stosowania przez organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym przepisów art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 §1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 4 kwietnia2012 r. wnioski dowodowe strony skarżącej, złożone na rozprawie, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00). Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż nie może prowadzić to do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1186/04, nie publik.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosków dowodowych, wskazanych przez stronę skarżącą, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to oczywiście, iż strona skarżąca nie może w toku ponownego rozpatrywania sprawy zwrócić uwagi organu na materiały dowodowe wskazywane Sądowi, celem uzasadnienia swojego stanowiska. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy w sposób istotny naruszyły powołane przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.