II OSK 2073/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2909/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2909/11, ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), po ponownym przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] maja 2010 r., którą nie nakazano A. W. wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku garażowego – blaszaka, usytuowanego bezpośrednio przy północnej granicy działki, zlokalizowanego na działce nr [-B-] w miejscowości [...] gm. [...], ponieważ budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że postępowanie wszczęto w wyniku pisma M. R. z dnia 6 maja 2009 r., w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych wykonanych na ww. działce i zbadanie m.in. legalności blaszanego garażu o długości 14 m w granicy między działkami. Wskutek powyższego PINB w Tarnowie dokonał w dniu 4 czerwca 2009 r. oględzin i m.in. stwierdził, że na działce nr [-B-], przy granicy z działką nr [-A-] zlokalizowany jest budynek magazynowy o konstrukcji stalowej i wypełnieniem ścian oraz pokryciu dachu z blachy profilowanej (...). Część budynku posiada konstrukcję drewnianą. Ściana północna budynku usytuowana jest w linii ogrodzenia z działką w [-A-]. Ściana zachodnia części obiektu przylega do budynku murowanego na działce [-B-]. Dach dwuspadowy niesymetryczny z uskokiem w kalenicy. Kalenica równoległa do granicy z działką nr [-A-]. W budynku magazynowym posadzka częściowo z kostki, a częściowo płyty betonowe. K. Z. oświadczył, że był inwestorem tych obiektów w okresie kiedy jeszcze był właścicielem działki i wybudował te obiekty odpowiednio: część zachodnia (północno-zachodnia) to część o konstrukcji stalowej wybudował na początku lat osiemdziesiątych, a pozostałą część tj. część przylegającą do budynku murowanego w stronę wschodnią w latach 1999-2000, a następnie w 2008r. został podniesiony dach nad tą częścią oraz został rozbudowany budynek w stronę wschodnią o 6,10 m na szerokości 9,55m, K. Z. oświadczył, że nie posiadał pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że fotografie wykonane w trakcie oględzin ukazują pierwotny obiekt - blaszak bez ściany zewnętrznej południowo-wschodniej długości 13,61m. Na konstrukcji stalowej dawnej ściany wykonano dodatkową konstrukcję dla ścianki wypełniającej powstały uskok pomiędzy dachem istniejącym a dachem dalszej części obiektu. Uskok pomiędzy dwoma tak powstałymi częściami dachu wynosi ok. 2 m. Do istniejącego blaszaka dobudowano także część obiektu o długości 6,10 m wzdłuż granicy z działką nr [-A-]. WINB w Krakowie wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy części obiektu sytuowanej w narożniku północno-zachodnim czyli garażu - blaszaka. Natomiast w stosunku do pozostałych części obiektu organ I instancji prowadził postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Organ stopnia wojewódzkiego podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy zobowiązał A. W. do przedłożenia oceny stanu technicznego spornego budynku w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. A. W. przedłożyła dnia 26 kwietnia 2010 r. żądaną ocenę techniczną. Organ nadmienił, że przedstawiona inwentaryzacja ukazuje wiatę o konstrukcji stalowej, która posiada dwie ściany pełne i część trzeciej, a nie posiada ściany od strony południowo-wschodniej. Wskutek powyższego badaną decyzją zalegalizowano przedmiotowy blaszak będący w zasadzie wiatą. W odniesieniu do badanej decyzji w trybie nieważnościowym organ zbadał możliwość istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Po dokonaniu szczegółowej analizy stwierdził, że weryfikowana decyzja wydana w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. w związku z 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wprost sprzeczna z treścią tego przepisu co stanowi rażące naruszenia prawa. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy służy badaniu legalności i legalizacji obiektów wzniesionych przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wydającego opisywaną decyzję nie można jednak zalegalizować w oparciu o ten przepis obiektu, którego budowa była kontynuowana po dniu 31 grudnia 1994 r. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że budowę obiektu rozpoczęto w latach 80-tych ubiegłego wieku. W tym obiekcie były następnie prowadzone roboty budowlane po dniu 31 grudnia 1994 r. Organ nadmienił, że istnieją, co prawda, rozbieżności w oświadczeniach stron, co do daty prowadzenia poszczególnych robót, jednak bezsporne jest, że roboty zostały wykonane w latach 1999-2000 i później. Organ stopnia wojewódzkiego podał, że skoro obiekt był garażem - blaszakiem, co potwierdzają wszystkie strony, należy uznać, że po roku 1994, przy rozbudowie zdemontowano części ścian, co potwierdzają dowody zebrane w trakcie oględzin. Także zgodnie z oświadczeniami stron i na podstawie dowodów zebranych w toku oględzin, należy uznać, że m.in. w wyniku tych robót budowlanych na konstrukcji istniejącego wcześniej obiektu została wsparta część dachu i ściany nowej części obiektu. Oznacza to, że konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi jednocześnie konstrukcję obiektu w nowym kształcie. Zatem w ocenie organu wojewódzkiego nie istnieje samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie. Obiekt ten nie istnieje także w sensie prawnym nadanym przez art. 103 § 2 ustawy. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest, bowiem istnienie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Treść przepisu jest jasna, co powoduje, iż jego naruszenie ma oczywisty charakter. Równocześnie organ wyjaśnił, że pojęcia "rozbudowa" "przebudowa", "nadbudowa", a nawet "remont" nie dotyczą obiektów samowolnie wzniesionych Wykonywanie tych robót w obiekcie samowolnie wzniesionym w sensie prawnym stanowią kontynuację budowy, co także uniemożliwia zastosowanie ww. art. 103 § 2 ustawy. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego stan faktyczny sprawy nie uzasadniał prowadzenia w stosunku do obiektu magazynowego znajdującego się na działce nr [-B-] dwóch odrębnych postępowań, w dwóch różnych trybach tj. w jednej części w oparciu o przepisy ustawy z roku 1974 r., a z drugiej w oparciu o przepisy ustawy obecnie obowiązującej. Po rozpatrzeniu odwołania A. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GINB podzielił stanowisko organu stopnia wojewódzkiego. Podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem robót budowlanych wykonywanych na przestrzeni lat i w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i ustawy Prawo budowlane z 1994 r. to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W takiej bowiem sytuacji budowa obiektu nie została zakończona przed styczniem 1995 r. - datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, którego samowola budowlana została rozpoczęta w latach 80-tych dwudziestego wieku, a następnie była kontynuowana po roku 1994 r. i została zakończona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym w ocenie organu legalizacja przedmiotowego obiektu winna być przeprowadzona tylko w trybie przewidzianym ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Rozdzielenie przez organ stopnia powiatowego postępowania legalizacyjnego na dwa różne tryby, w zależności od okresu powstania poszczególnych części przedmiotowego budynku było bezpodstawne. W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzja PINB w Tarnowie z dnia [...] maja 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 40 ustawy w związku z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z uwagi na zastosowanie ww. przepisów, gdy brak było ku temu podstaw prawnych w ustalonym stanie faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej jej decyzji i określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana lub ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 13, art. 16 § 1, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77, art. 136, art. 156 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono stanu faktycznego w sposób wyczerpujący potrzebny do rozpatrzenia materiału dowodowego, przez nie ustalenie czy obiekt budowlany w postaci wiaty bez fundamentów o konstrukcji drewniano-stalowej został wybudowany w 1980 r. czy też później. Powyższe zdaniem skarżącej ma istotne znaczenie w niniejszym stanie faktycznym, albowiem ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie ma decydujące znaczenie w zakresie jakie prawo stosować przed czy po nowelizacji. Skarżąca powołała wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2007/9/124) i wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07 (LEX 508471), które w jej ocenie wskazują, że do niniejszego stanu faktycznego, w którym było prowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie przewidzianym ustawą Prawo budowlane z 1974 r. powinna jako podstawę prawną decyzji znajdować uzasadnienie w treści art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy polegającą na przyjęciu, że do niniejszego stanu faktycznego i do procesu legalizacji tych obiektów budowlanych przyjęto niesłusznie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem strony skarżącej w niniejszym stanie faktycznym organ administracyjny powinien prowadzić sprawę w trybie przepisów art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Poprzedzając rozważania co do istoty sprawy charakterystyką postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności Sąd stwierdził, iż stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej było ustalenie który reżim prawny, przewidziany w art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też określony w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. miał zastosowanie w sprawie budowy budynku garażowego – blaszaka, usytuowanego bezpośrednio przy północnej granicy działki zlokalizowanego na działce nr [-B-]. W przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 103) przyjęto, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 tego przepisu jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczący wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tego prawa i wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Tym samym oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym zaś warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed 1 stycznia 1995 r. Przepis ust 2 stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w ust. 1 i jako taki nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Sąd wskazał, przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, iż budowę obiektu rozpoczęto w latach 80-tych ubiegłego wieku, a następnie były w nim prowadzone roboty budowlane po dniu 31 grudnia 1994 r., które zostały wykonane w latach 1999-2000 i później. Po roku 1994, przy rozbudowie zdemontowano części ścian a na konstrukcji istniejącego wcześniej obiektu została wsparta część dachu i ściany nowej części obiektu. Oznacza to, że konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi jednocześnie konstrukcję obiektu w nowym kształcie. Zatem słuszna jest konkluzja organów iż, nie istnieje samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie. Wbrew zarzutom skargi tak ustalony stan faktyczny potwierdził inwestor K. Z. wskazując, iż część zachodnią o konstrukcji stalowej wybudował na początku lat osiemdziesiątych a pozostałą część w kierunku wschodnim w latach 1999-2000, a następnie w 2008 r. został podniesiony dach nad tą częścią oraz rozbudowano budynek w stronę wschodnią. Jednocześnie przyznał, iż na wykonanie tych robót nie posiadał pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed ww. datą. Dodał, iż jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn.akt II OSK 782/06). Odnosząc się do sformułowanych w skardze naruszeń przepisów procesowych szczególności naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 13, art. 16 § 1, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77, art. 136, art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż poza ich wymieniem skarżąca nie wskazuje w czym upatruje tych właśnie naruszeń, ani jaki wpływ miałyby one mieć na wynik sprawy. Sąd nie jest zaś związany zarzutami skargi i dokonał kontroli zaskarżonej decyzji GINB, która nie potwierdziła wskazanych w skardze naruszeń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. W., zaskarżając orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie : a. art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 40, art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez nieuprawnione zastosowanie powyższych przepisów do niniejszego stanu faktycznego, między innymi przez nakazanie skarżącej wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku garażowego – blaszaka usytuowanego bezpośrednio przy północnej granicy działki zlokalizowanego na działce nr [-B-], w szczególności części obiektu usytuowanego w narożniku północno - zachodnim działki co miało miejsce kilka lat przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., a zwłaszcza z art. 103 ust. 2 ustawy; b. art. 103 ust. 2 ustawy przez powołanie się na dyspozycję tego przepisu jako podstawy prawnej w niniejszym stanie faktycznym do badania decyzji w trybie nieważnościowym, albowiem budowa obiektu została zakończona jeszcze przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r., a zatem zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego winna mieć ustawa z 1974r.; Nadto, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77 i art. 139 k.p.a. polegający na przyjęciu, za datę wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu datę 8 czerwca 2009 r. pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, że przecież dowody zebrane w trakcie oględzin wyraźnie wskazują, iż konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi konstrukcje w starym kształcie i nie jest to ani rozbudowa, przebudowa, nadbudowa, a nawet remont. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających je decyzje organu I i II instancji, określenie, że zaskarżony wyrok nie może być wykonywany i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Uzasadniając autor skargi kasacyjnej przywołując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, iż skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia daty wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania jak i daty faktycznego rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku obiektu budowlanego jakim jest blaszak oraz związanego z tym brakiem wyczerpującej analizy przepisów prawa materialnego szczególnie przepisów międzyczasowych. Istota skargi kasacyjnej zdaniem jej autora sprawdza się do zanegowania zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z1994 r. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93 poz. 888) bez ustalenia czy zachodzą warunki określone w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., a w rzeczy samej winien być weryfikowany stan faktyczny w oparciu o reżim prawny z roku 1974 i cytowane w zarzucie przepisy. Autor skargi kasacyjnej przedstawił dalej analizę oddziaływania przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 2004 r. i przepisów przejściowych Prawo budowlane z 1974r..Przepisy przejściowe Prawa budowlanego z 2004 r. - art. 2 ust. 1 przyjmuje zasadę, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się przepisy tej ustawy z pewnymi wyjątkami (które w rozpoznawanej sprawie nie występują), w których stosuje się przepisy dotychczasowe z tego wynika, że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 1 stycznia 1995 r. oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z wykładnią przepisów art. 2 ust. 1 przyjętą w orzecznictwie sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., do której stosuje się przepisy dotychczasowe to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. Zwrócenie zatem uwagi na wskazany przepis przejściowy jest konieczne, ponieważ stosowanie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. wymaga ustalenia obowiązującego inwestora trybu zakończenia budowy, a przyjęcie czy powinien uczynić to przez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaga wskazania podstawy takiego obowiązku, która ze względu na stan prawny była różna. Bezspornym w sprawie jest, że budowa przedmiotowego obiektu była realizowana w latach 80-tych i wówczas nie wymagano po stronie skarżącej zakresu obowiązków związanych z realizacją przez nią określonych robót budowlanych w tym obowiązku pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji. Zdaniem strony Sąd I Instancji nie powinien bez analizy przepisów obowiązujących wówczas i ustalenia stanu faktycznego uznać, że sporny obiekt w sensie technicznym to obiekt, który nie wymaga żadnej interwencji bowiem był wzniesiony pierwotnie i jako taki nie istnieje w sensie prawnym podlegającym pod art. 103 § 2 ustawy. Przesłanką do zastosowania tego przepisu art. 103 § 2 ustawy jest istnienie obiektu, którego budowa została by zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 31 grudnia 1994 r. Sąd I Instancji wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że data przyjęta jako rozbudowa, która miała następować w latach 1999-2000 stanowi o możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego obowiązującego w tym dniu bez względu na to, kiedy faktycznie rozpoczęto budowę i użytkowanie tego obiektu i jakie przepisy regulowały kwestię rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I Instancji pomija konieczność ustalenia dokładnej daty przystąpienia przez skarżącą A. W. do użytkowania obiektu budowlanego w sposób zbyt dowolny, albowiem w aktach znajdują się dokumenty, które potwierdzają wyrażone przez skarżących kasacyjne stanowisko o wcześniejszym przystąpieniu do budowy i użytkowania. Zdaniem strony w oparciu o tę okoliczność Sąd l Instancji winien był ocenić czy organ administracyjny dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać wyczerpującej analizy przepisów, które winny mieć w sprawie zastosowanie. Data wszczęcia postępowania ma bowiem istotne znaczenie i uzależnia zastosowanie przepisów prawa budowlanego, albo z roku 1974r. albo z roku 2004.. Nadto strona postawiła zarzut przedawnienia stwierdzając, że skoro jak przyjmuje Sąd I Instancji obiekt budowlany był budowany jako ciąg zdarzeń w latach 80-tych, a zatem należy stosować odpowiednio przepis art. 68 § 1 ordynacji podatkowej uznając, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania ze względu na upływ terminu przedawnienia. W związku z tym, że stan faktyczny sprawy nie został ostatecznie ustalony przedwczesna była ocena Sądu I Instancji i dlatego też zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega na wadliwym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej, a to wobec stwierdzenia, że nie został dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż jak stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej co istotne, przytoczony przepis dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. nie mogą zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w k.p.a. wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach p.p.s.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy strona skarżąca, w ramach podstawy kasacyjnej, zarzuci Sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów kpa. Jednakże we wniesionej kasacji brak jest niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organy z odpowiednimi zarzutami do procedury sądowoadministracyjnej. A ponadto skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał te przepisy, uzasadnił ich naruszenie i wyjaśnił, jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien więc w uzasadnieniu wywieść, że gdyby nie było naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to wyrok mógłby być odmiennej treści (vide wyroki NSA: z dnia 13 września 2013 r., sygn.akt I FSK 1174/12; z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn.akt II OSK 1724/10; z dnia 18 listopada 2011 r., sygn.akt I OSK 2034/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w postępowaniu przed Sądem I instancji, nadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, pomimo prawidłowego sformułowania, nie zasługują na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 40, art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez powołanie się na dyspozycję tego przepisu jako podstawy prawnej w niniejszym stanie faktycznym do badania decyzji w trybie nieważnościowym, albowiem budowa obiektu została zakończona jeszcze przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r., a zatem zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego winna mieć ustawa z 1974 r. Przywołane zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji kwestią sporną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było ustalenie który reżim prawny winien mieć zastosowanie w sprawie budowy budynku garażowego – blaszaka, którego realizację rozpoczęto w latach 80-tych ubiegłego wieku, następnie były w nim prowadzone roboty budowlane po dniu 31 grudnia 1994 r., które zostały wykonane w latach 1999-2000 i później. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, po 1994 roku, przy rozbudowie zdemontowano części ścian a na konstrukcji istniejącego wcześniej obiektu została wsparta część dachu i ściany nowej części obiektu. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi jednocześnie konstrukcję obiektu w nowym kształcie, co oznacza, że nie istnieje samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie. Tak ustalony stan faktyczny znajduje potwierdzenie szczególnie w wyjaśnieniach samego inwestora K. Z., który wskazał, iż część zachodnią o konstrukcji stalowej wybudował na początku lat osiemdziesiątych a pozostałą część w kierunku wschodnim w latach 1999-2000, a następnie w 2008 r. został podniesiony dach nad tą częścią oraz rozbudowano budynek w stronę wschodnią. Nadto przyznał, iż na wykonanie tych robót nie posiadał pozwolenia na budowę. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny, odzwierciedlony w zgromadzonej dokumentacji, podzielić należy ocenę przeprowadzoną przez Sąd I instancji, iż jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed tą datą. Tym bardziej, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (vide orzeczenia NSA: z dnia 18 maja 2007 r., sygn.akt II OSK 782/06; z dnia 15 października 2013 r., sygn.akt II OSK 1139/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowaną w uzasadnieniu Sądu I instancji wykładnię art. 103 ust. 2 ustawy 1994 r., stąd podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jego naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja przemawiająca za taką ocena stanowiłaby w istocie powtórzenie argumentów Sądu I instancji, stąd jako wystarczające ocenić należy wyrażenie stanowiska co do jej prawidłowości. Z koeli zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z 1974 r. ocenić trzeba jako niezasadne, gdyż w istocie nie były one przedmiotem oceny Sądu I instancji, a nadto część z nich reguluje kwestie oddania obiektu do użytkowania co zupełnie odbiega od przedmiotu sprawy. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż przedmiotem kontrolowanej sprawy nie jest kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania a skoro tak nie miał obowiązku Sąd I instancji, ani organy administracji analizować słuszność jego zastosowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznać trzeba za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wyczerpująco i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, znajdujący oparcie w zgromadzonych dokumentach, prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów nie są trafne. Nadto ostateczne wnioski skargi kasacyjnej sformułowane w pkt. 1 jej żądania nie mieszczą się w przepisach ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.