VII SA/Wa 2491/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ II instancji" lub "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia F. O. (skarżąca) na postanowienie Wojewody [...] (dalej "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], przenoszącej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. P. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych, każde o pojemności 7 m ³ na terenie działki numer ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy P. w W., w części dotyczącej 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 10 szamb szczelnych, położonych obecnie na działce numer ew. [...] i [...] na rzecz "L." I. P. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W postępowaniu przeprowadzonym w trybie nadzwyczajnym organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. P. na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych, każde o pojemności 7 m ³ na terenie działki numer ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy P. w W. Następnie na podstawie decyzji tegoż organu Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 40 ustęp 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), nastąpiło przeniesienie decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz innego inwestora - "L" I. P., w części dotyczącej 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 10 szamb szczelnych, położonych obecnie na działce numer ew. [...] i [...]. W dniu 14 października 2010 r. (data wpływu pisma do organu) F. O. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności obu w/w decyzji, (sprecyzowany pismem z dnia 25 marca 2011 r.), na podstawie art. 156 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie prawa i prawdopodobne popełnienie przestępstwa. Na skutek aktu notarialnego z dnia [...] września 2007 r. doszło do zawarcia między współwłaścicielami działek oznaczonych numerami: [...] i [...] umowy zamiany i częściowego zniesienia współwłasności. Powstały w miejsce w/w numerów działki o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca F. O. stała się właścicielką działki numer [...]. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. dokonał wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Odnośnie rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., Wojewoda [...] w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, wydanego na podstawie art. 61 "a" § 1 k.p.a., wskazał, że postępowanie w tym zakresie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z żądaniem występuje strona, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania następuje decyzją administracyjną. Natomiast zgodnie z art. 61 "a" § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 40 ustęp 3 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Wynika z tego, że nikt, poza inwestorem i podmiotem, mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu, nie może posiadać interesu prawnego w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. Organ I instancji uznał, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem prowadzącym do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ nie może odmówić, jeżeli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie: osoba, na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony, na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki, ani interesom tym nie zagraża. Organ nie odnosił się do merytorycznych zarzutów wniosku, z uwagi na ustalenie, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, w którym wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 28 k.p.a., zamiast art. 28 Prawa budowlanego, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 61 "a" k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącej, krąg stron w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę, należało ustalić na podstawie art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ przedwcześnie uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. Skarżąca posiada interes prawny zgodnie z art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego, gdyż dysponuje prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę jako właściciel działki numer [...]. W postępowaniu nadzwyczajnym jej sytuacja w zakresie posiadanego interesu prawnego nie ulega zmianie, a więc jest stroną tego postępowania. Krąg osób uczestniczących w postępowaniu nieważnościowym nie jest tożsamy z kręgiem wyznaczonym przez art. 40 ustęp 3 Prawa budowlanego. Poza tym organ I instancji winien rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ nie spowodowała ona przejęcia przez inny podmiot wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim jej wydanie było spowodowane popełnieniem przestępstwa sfałszowania i posłużenia się sfałszowanym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji, rozpoznając sprawę ponownie na skutek zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, powtarzając w znacznej mierze argumenty za organem I instancji. Ponadto wskazał, że wbrew zarzutom zażalenia, w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten reguluje kwestię stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę prowadzi jedynie do zmiany jej adresata i nie wpływa na zakres praw innych osób. Nawet właściciel nieruchomości inwestycyjnej, o ile nie był jednym z podmiotów, pomiędzy którymi doszło do przeniesienia decyzji, nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym w/w przeniesienia. Organ II instancji dodatkowo zwrócił uwagę na okoliczność, iż wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, podobnie jak wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności, w dniu wydania rozstrzygnięcia, a nie znanych organowi, który wydał decyzję, stanowią przesłanki do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia zaś konieczności wszczęcia postępowania z urzędu w w/w zakresie podlega samodzielnej ocenie właściwego organu, którym nie jest w niniejszej sprawie GINB. Od postanowienia organu II instancji skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając jego uchylenia i podnosząc te same zarzuty, co w zażaleniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozważył kwestii częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę w kontekście sprzeczności z art. 40 ustęp 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył, że przepis art. 40 ustęp 3 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący i zawęża krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest więc możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż w świetle art. 40 ustęp 3 Prawa budowlanego, rozważania dotyczące ustalania przymiotu strony w oparciu o art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego, pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem będzie on miał zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przyjmując je za własne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów, będących stronami postępowania, przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (art. 61 "a" § 1 k.p.a.). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie tego artykułu można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2009 r., VII SA/Wa 569/09, LEX nr 553590, z dnia 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785, Komentarz do zmiany art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego (...), Alicja Plucińska-Filipowicz). Przepis art. 40 ustęp 3 Prawa budowlanego wprost stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czyli podmioty, na rzecz których decyzja została pierwotnie wydana i podmioty, na które pozwolenie jest przenoszone. Regulacja ta ma charakter szczególny, stąd w innych postępowaniach (np. dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) katalog osób, będących ich stronami może być inny. Skarżąca w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę nie mogła zatem uczestniczyć w charakterze strony, wobec czego domaganie się przez nią stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne i skutkujące odmową wszczęcia tego postępowania na jej wniosek. Odnosząc się do zarzutu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji powinno być wszczęte z urzędu, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej i stanowi jego załatwienie. Kwestia, czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu takiego postępowania musi pozostać poza zakresem badania Sądu. Właściwym do ewentualnego jej rozstrzygnięcia jest Wojewoda [...]. Na marginesie należy również dodać w odniesieniu do zarzutów skargi, że artykuł 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., II OSK 679/06). Mając powyższe na uwadze Sad uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani postępowania, dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.