II OSK 1855/12

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 141/12 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina zwanego planem miejscowym nr 48 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 141/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę Wojewody [...], w pkt. I. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zwanej dalej "uchwałą", w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.; natomiast w pkt. II. oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 6 we fragmencie "dopuszcza się realizowanie poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie", a także § 9 i § 15 oraz rysunku planu w zakresie terenów 1.MN/U do 10.MN/U zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz w związku z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, iż przepisy § 2 pkt 6 i § 15 zaskarżonego planu miejscowego dotyczą przeznaczenia terenów. W jego ocenie organ gminy zezwolił na realizowanie poszczególnych przeznaczeń podstawowych danego terenu osobno lub łącznie. Dla terenów MN/U organ gminy ustalił jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną powiązaną z usługami oraz zabudowę usługową (bliżej opisaną). W ten sposób organ, w ocenie Wojewody, dopuścił alternatywne przeznaczenie tych terenów, pod zabudowę jednorodzinną z usługami bądź wyłącznie usługi. O faktycznym przeznaczeniu terenu zadecyduje podmiot zagospodarowujący ten teren. Przeznaczenie to byłoby więc niewiadome. Nie wiadomo w jakim okresie i kto rozstrzygałby o przeznaczeniu tych terenów. Z kolei w § 9 organ wymienił poszczególne stanowiska archeologiczne i wskazał, że dla nich oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych, zgodnie z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony zabytków. Przepis ten został uchwalony poza zakresem upoważnienia ustawowego oraz oznaczał zmodyfikowanie ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na terenie MN/U znajduje się zabudowa jednorodzinna powiązana z usługami lub usługowa. Tereny te wydzielono liniami rozgraniczającymi. Ustalenia zawarte w § 15 uchwały zapewniają właścicielom zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania oraz realizację nowej zabudowy w formie nie kolidującej z dotychczasowym zagospodarowaniem. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy również przeznaczał te tereny pod MN/U. Organ wyjaśnił, że zapis dotyczący ochrony zabytków odpowiada wiążącemu organ uzgodnieniu projektu planu przez WKZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wydając zaskarżony wyrok wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z unormowań tych wcale nie wynika, że określone przeznaczenie danego terenu ma być wyłącznie jedno. Nie wynika to również z § 4 rozporządzenia wykonawczego do art. 16 ust. 2 u.p.z.p., a przeciwnie, z § 8 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 4 tego rozporządzenia wprost wynika możność stosowania oznaczeń terenów innych niż ustanowione, ale pozostających w zgodności z przeznaczeniem lub przeznaczeniami przyjętymi w uchwale. Wymagania te spełnia § 15 zaskarżonej uchwały. Określając precyzyjnie dwa przeznaczenia terenu MN/U organ wskazał w sposób wyraźny w § 2 pkt 6 uchwały, że będą one mogły zostać zrealizowane osobno lub łącznie. Kwestia realizacji ustaleń planu miejscowego w każdym przypadku pozostaje w gestii adresatów uchwały lub organów stosujących jej przepisy. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda bezpodstawnie twierdził, jakoby realizowanie ustaleń planu miejscowego oznaczało decydowanie o przeznaczeniu terenów poza procedurą planistyczną. Ustalając przeznaczenie terenów MN/U organ uwzględnił dotychczasowe ich przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania, przewidując jego zachowanie oraz rozwój w dotychczasowych formach. Na terenach tych znajduje się obecnie zabudowa jednorodzinna, jednorodzinna z usługami bądź wyłącznie usługowa. Organ doprecyzował rodzaj dopuszczalnych usług, nie kolidujących z zabudową jednorodzinną, istniejącą oraz planowaną. Ustalone przeznaczenia nie wykluczają się wzajemnie, a przeciwnie, możliwe są do pogodzenia ze sobą. Nawet gdyby na tych terenach realizowano wyłącznie ograniczoną rodzajowo i przestrzennie zabudowę usługową, to dotychczasowy charakter zabudowy nie ulegnie przeobrażeniu lub zakłóceniom. Nie nastąpiło więc "alternatywne" przeznaczenie terenów, co chyba miało oznaczać przeznaczenia sprzeczne ze sobą. Przeciwnie, określenie przeznaczenia nastąpiło w planie miejscowym, zgodnie z ustawą i w formie jednoznacznej. W ocenie Sądu, skarga była uzasadniona w zakresie § 9 uchwały. Odesłanie do przepisów o ochronie zabytków można było uznać za zbędne, chyba że byłoby uzasadnione szczególną potrzebą zapewnienia komunikatywności uchwały czy jej waloru informacyjnego. Mylące było sformułowanie, że badań wymagają zamierzenia "wszelkie", skoro inaczej stanowi ustawa o ochronie zabytków. Jednak sąd administracyjny nie jest powołany do dokonywania korekt tekstu planu. Sąd uznał, że przepis dokonujący modyfikacji ustawy i nie realizujący upoważnienia ustawowego, był nieważny. Nie jest prawdą, że organ planistyczny musi podporządkować się uzgodnieniu WKZ (patrz: M. Kotulski "Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym" ST 2011/7-8/120), które staje się wiążące dla organu, o ile organ go nie zaskarżył. Przeniesienie do uchwały niezgodnego z ustawą postanowienia uzgadniającego wcale nie usuwa tej niezgodności, a przeciwnie, prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II. oraz rozpoznanie skargi; natomiast w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku w zakresie rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie, że w ramach ustalania w planie zagospodarowania przestrzennego, tzw. wielofunkcyjności terenu, dopuszczalne jest określenie tego przeznaczenia w sposób alternatywny, a tym samym przyjęcie, że konieczność sprecyzowania sposobu przyszłego zagospodarowania terenów objętych ustaleniami planu, które jednoznacznie wskazuje jaką funkcję ma on pełnić, może polegać także na ustaleniu dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w części zawierają usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe, a zarazem obligatoryjne treści planu. Plan ma zatem określać na przyszłość cel, któremu ma dany teren służyć. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści ww. przepisów nie wynika, że ten sam teren nie może mieć w planie zagospodarowania różnego przeznaczenia. Wręcz odwrotnie, z obowiązujących przepisów można wyprowadzić wniosek, że dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji, czego nie wyklucza obowiązek przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11). Przepisy te nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń ani co do sposobu określenia przeznaczenia terenu, ani co do linii rozgraniczających, poza uznaniem, że ww. elementy stanowią obowiązkowe ustalenia planu. Możliwie jest zatem różne przeznaczenie terenu w planie, ale pod warunkiem, że planowane przeznaczenia nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Choć w skardze kasacyjnej nie wykazano takiego związku to mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, konieczne jest zajęcie się tą kwestią, jako elementu stanowiącego odniesienie się do zarzutów przytoczonych w podstawie kasacji. Dokonując analizy planu należy stwierdzić, że zawarte w § 15 uchwały alternatywne przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolami: 1.MN/U do 10.MN/U jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powiązana z usługami" i "zabudowa usługowa w tym: administracja, finanse, gastronomia, handel, kultura, obsługa firm, obsługa ludności, służba zdrowia, oświata, turystyka, wypoczynek oraz rzemiosło (z wyłączeniem warsztatów mechanicznych, samochodowych i stolarskich)", w świetle zapisów planu i stanu faktycznego, w jakim doszło do ww. ustaleń, nie oznacza, że te dwie funkcje wzajemnie się wykluczają. Jak wynika z uzasadnienia do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina zwanego planem nr 48, teren objęty planem jest terenem obszaru intensywnego zainwestowania miejskiego, gdzie jako zasadnicza funkcja występuje funkcja mieszkaniowa z dość znacznym udziałem usług oraz terenami zielonymi. Z tego wynika, że przewidziana w planie funkcja terenu o symbolach 1.MN/U do 10.MN/U znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczasowym zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to, że zestawienie obu tych funkcji na gruncie przedmiotowej sprawy nie prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. Ponadto z treść § 15 uchwały wynika, że dla tego terenu, dla obu ww. funkcji, obowiązują te same reguły w zakresie kształtowania zabudowy, co oznacza, że postanowienia planu dla terenu 1.MN/U do 10.MN/U są zgodne z zasadami kształtowania polityki przestrzennej, w tym spełniają wymagania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym urbanistyki i architektury. Dodatkowo w ramach funkcji usługowej plan wyklucza możliwość zrealizowania w tym terenie warsztatów mechanicznych, samochodowych i stolarskich, co uniemożliwia realizację na tym terenie rzemiosła uciążliwego, i niewątpliwie jest elementem, który stanowi o możliwości pogodzenia na tym terenie obu ww. funkcji (z uwzględnieniem przeznaczenia tych terenów także pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną). W zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem wskazano, że organ doprecyzował rodzaj dopuszczalnych usług, nie kolidujących z zabudową jednorodzinną, istniejącą i planowaną. Z powyższych rozważań wynika, że postanowienia zawarte w § 15 uchwały nie zawierają w tym względzie dowolności, a mieszane przeznaczenie terenu nie świadczy o pozbawieniu organu gminy realnego wpływu na zagospodarowanie terenu, który w okolicznościach przedmiotowej sprawy faktyczne w znacznej mierze jest już zabudowany zabudową o funkcji mieszanej, tj. mieszkaniowo-usługowej. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo zatem stwierdził, że plan określa precyzyjnie dwa przeznaczenia terenu. Wątpliwe jest zatem stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w wyniku tak obowiązujących zapisów planu dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowo-usługowego na usługowy. Przewidziana w § 15 uchwały alternatywa, poza przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym albo wyłącznie usługowym - na co zwraca uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną - umożliwia na tym terenie zrealizowanie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co zdaje się strona skarżąca pomija w uzasadnieniu swojego stanowiska. Z akt sprawy wynika, że ustalenie dla terenu od 1.MN/U do 10.MN/U różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób łączny lub alternatywny, nie powoduje, że funkcje te wykluczają się wzajemnie, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy poparte były specyfiką terenu i preferencjami lokalnej społeczności wynikającymi z dotychczas realizowanych na tym terenie dwóch funkcji. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost wynika możność stosowania oznaczeń terenów innych niż ustanowione, ale pozostających w zgodności z przeznaczeniem lub przeznaczeniami przyjętymi w uchwale. Jak wynika z § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Przepis ten wypowiada się wyłącznie co do możliwości stosowania mieszanych oznaczeń terenu. Podobnie inne przepisy ww. rozporządzenia, w tym § 7 pkt 7, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, takich ograniczeń nie zawierają. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p., wskazania wymaga, że strona skarżąca w sposób wadliwy posługuje się tym przepisem celem wykazania naruszeń wynikłych z ustalenia przeznaczenia terenu. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Z powyższego unormowania wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, że wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta jest podejmowana w celu wszczęcia odpowiedniej procedury, podczas której ma dopiero nastąpić ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Z formalnoprawnego punktu widzenia wiążące ustalenia w tej materii następują w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie przesądza zatem o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Oznacza to, że za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie można było skutecznie kwestionować postanowień planu w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, ponieważ przepis ten dotyczy zupełnie innego etapu postępowania planistycznego, w którym nie dochodzi do jakiegokolwiek ustalenia przeznaczenia terenu. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że co do zasady dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji. Może jednak zdarzyć się, że takie ustalenie będzie sprzeczne z przepisami prawa. Wymaga to jednak wykazania, że na tle konkretnego stanu faktycznego, ustalenia planu są sprzeczne z zasadami kształtowania polityki przestrzennej określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W tym zakresie skarżący kasacyjnie się jednak nie wypowiedział. Wskazać należy, iż umożliwienie przeznaczenia terenu na realizowanie kilku zadań, dopuszczalne jest pod warunkiem, że nie wykluczają się one wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, CBOSA nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną (organ nadzorczy) skupia się wyłącznie na aspekcie niedopuszczalnego w jej ocenie alternatywnego przeznaczenia terenu, jaki został przewidziany w § 15 uchwały, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niewystarczające dla wykazania istnienia wad, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie można więc w oderwaniu od konkretnych zasad postępowania planistycznego czynić zarzutu, że doszło do naruszenia prawa, z którego wcale nie wynika brak możliwości umieszczenia w planie alternatywnego przeznaczenia terenu. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zarzut dotyczący dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za nieusprawiedliwiony, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.