II SA/Sz 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska ( spr.) Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi H. W. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania na rzecz H. W. zwrotu części opłaty w wysokości po [...] ([...]) złotych za wydanie karty pojazdu dla samochodów: [...], III zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. H. W. zwróciła się do Gminy Miasta o zwrot nadpłaty [...] zł za wydanie kart pojazdów do następujących samochodów: [...] W uzasadnieniu żądania, wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119), stwierdzający niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, wywodząc w oparciu o to orzeczenie swój wniosek. W piśmie z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta wskazał, iż opłaty zostały pobrane na podstawie przepisów obowiązujących w chwili rejestracji pojazdów. Prezydent Miasta jest jedynie organem wykonawczym przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach, zobowiązany jest zatem stosować obowiązujące w danym czasie przepisy prawne. W orzeczeniu z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym, wskazując jednocześnie, że niniejszy przepis traci moc 1 maja 2006 r. Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu celem wprowadzenia do tego czasu nowych regulacji, bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności. W chwili obecnej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utraciło moc na podstawie § 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421) wprowadzającego jednocześnie nową opłatę wynoszącą [...] zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji jak i przy wydaniu jej wtórnika. Zdaniem organu, w świetle powyższego, opłaty za wydanie kart pojazdu pobrane zostały w prawidłowej wysokości, na podstawie obowiązującego ówcześnie rozporządzenia. Poinformowano wnioskodawczynię, że wobec pozostawienia bez rozpoznania podania o zwrot opłaty za kartę pojazdu, służy stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , za pośrednictwem organu. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przedawniają się po [...] latach. Z ewidencji działalności gospodarczej tut. organu wynika, iż wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] , której przedmiotem była sprzedaż detaliczna pojazdów samochodowych. Ponadto z ewidencji pojazdów tut. organu wynika, iż wnioskodawczyni nie była właścicielką pojazdu marki o numerze [...] , a pojazd marki [...] nie został wprowadzony do kraju przez wnioskodawczynię i nie dokonywała ona pierwszej rejestracji na terenie RP tego pojazdu, a co za tym idzie nie dokonywała wpłaty opłaty z wydanie karty pojazdu dla tego pojazdu. Pismem z dnia [...] r. H. W. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty żądanej kwoty w części dotyczącej pojazdów, których była właścicielką, zarejestrowanych przez nią i wymienionych w piśmie z dnia [...] r. oraz zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia [...] r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezydent Miasta poinformował wnioskodawczynię, że nie dopuścił się naruszenia prawa, wyjaśnił jedynie podstawy pobrania takiej opłaty w świetle przepisów obowiązujących w dniu jej pobrania. W dalszej części pisma podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. H. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zwrotu części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze zawarła wniosek o: -stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta -stwierdzenie uprawnienia H. W. do zwrotu części opłaty za karty pojazdu następujących samochodów: [...] wydanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta w łącznej kwocie [...] zł - tj. pobranych ponad kwotę wynikającą z przepisu art. 77 ust. 3 w z w. z ust 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności Prezydent Miasta podniósł zarzut przedawnienia roszczeń objętych skargą. Wskazał, że w dniu [...] r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która w art. 60 pkt 7 stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast art. 67 stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie organu, opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się zatem w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Wskazanie w art. 67 ustawy o finansach publicznych, iż do tego typu należności stosuje się dział III ustawy Ordynacja podatkowa, umożliwia zastosowanie regulacji dotyczących przedawnienia. Zgodnie zatem z art. 70. § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem [...] lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za wydane karty pojazdu nastąpiła w: nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] nr rej. [...] - płatność w dniu [...] nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...] - płatność w dniu [...] r., nr rej. [...]- płatność w dniu [...] r., Zatem, odpowiednio od dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. należy liczyć [...] letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty, a w związku z tym roszczenia skarżącej przedawniły się odpowiednio z dniem [...]. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego organ powtórzył zajęte stanowisko, iż do czasu wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ administracyjny, który nie jest władny dokonywać oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów, był obowiązany na ich podstawie do pobierania określonych w nich opłat o ustalonej przez nie wysokości. Do chwili oznaczonej przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej zakwestionowany zapis uprawniał organ rejestrujący pojazdy do pobrania za wydanie karty pojazdu opłaty, w kwocie w nim ustalonej w wysokości [...] złotych. Potwierdza to również teza i treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 3 lipca 2003 r. - III CZP 45/2003, zgodnie z którą w przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zawierających odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej tłumaczone, jako jego pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym i oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji (przekraczającej w tej kwestii uprawnienia ustawodawcy zwykłego), utrzymuje w mocy normę prawną. W konsekwencji czego do wskazanej w wyroku TK daty utraty mocy obowiązującej dany przepis winien być uznany za zgodny z prawem. W doktrynie przyjęło się stanowisko, iż przyznanie orzeczeniom TK skutków sięgających w przeszłość znajduje uzasadnienie wyłącznie gdy TK wyraźnie wskazał bądź w sentencji orzeczenia bądź w jego uzasadnieniu retroaktywne działanie orzeczenia. Jeżeli Trybunał nic w tym zakresie nie stwierdził, to należy przyjmować, iż przepis utracił moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK i skutki tego działają wyłącznie na przyszłość (art. 190 ust 3 Konstytucji RP). W sytuacji zaś gdy TK wyraźnie odniósł utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego do określonej daty późniejszej od daty ogłoszenia orzeczenia to akt ten obowiązuje do daty wskazanej przez TK (komentarz do kodeksu cywilnego pod redakcją Gerarda Bieniek, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 313 pkt 4 akapit 4 i str. 315 pkt 6 akapit 6). W ocenie organu, dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o zakwestionowanym zapisie nie nałożył, ani też nie orzekł o obowiązku organów administracyjnych do zwrotu pobranych opłat w kwocie wyższej niż obecnie obowiązujące opłaty. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał bowiem, iż świadomy poważnych skutków finansowych, jakie wywołałoby ewentualne orzeczenie niekonstytucyjności, zwrócił się do Rady Ministrów o wyrażenie opinii odnośnie skutków orzeczenia niekonstytucyjności § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na co Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. poinformował Trybunał, iż orzeczenie niekonstytucyjności zakwestionowanego zapisu nie powoduje skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o którym mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wskazał natomiast, iż spowoduje to istotne zmniejszenie wpływów do budżetów powiatowych w związku ze zmianą wysokości opłat za karty pojazdów. Oznacza to, iż kwestia finansowych skutków orzeczenia niekonstytucyjności przepisu rozważana była przez Trybunał wyłącznie w kontekście zmniejszenia wpływów do budżetów samorządowych - nie zaś w kontekście zwrotu pobranych dotychczas opłat za wydane karty pojazdów. O przytoczonych powyżej okolicznościach organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że mogłaby zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, jednak pozostałe twierdzenia organu min. dotyczące stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej należy uznać za całkowicie błędne. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 3/07 zakwestionował możliwość stosowania ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd w stanowisku wyrażonym w uchwale jednoznacznie uznał, iż opłaty za wydanie karty pojazdu w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie traktował tej opłaty nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. W wyniku wejścia w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, sprawy wszczęte po dniu 1 stycznia 2010 r. dotyczące należności uiszczonych bądź należnych przed tym terminem, rozpoznawane miałyby być w nowym trybie. Nakaz stosowania takich regulacji proceduralnych w żadnym wypadku nie może naruszać zasady nie działania prawa wstecz i automatycznie powodować niekorzystnych dla strony skutków. Stosowanie w powyższej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej prowadzi do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. Charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych pozwala przyjąć, iż przepisy te miały na celu tylko uporządkowanie proceduralnych rozwiązań dotyczących zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych. Takie rozwiązanie w żadnym przypadku nie uzasadnia wprowadzenia skutków retroaktywnych w stosunku do przedawnienia. Dlatego też, przy wynikającym z art. 67 ustawy o finansach publicznych stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach zwrotu opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, należy uznać, iż termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty liczy się najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Przyjęcie przez organ, iż [...] letni okres przedawnienia biegł retro aktywnie od dnia [...] r. jest naruszeniem art. 70 § 1 i 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji doszłoby do absurdalnej sytuacji w której bieg przedawnienia rozpoczyna się przed dniem wydania orzeczenia umożliwiającego dochodzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Trybunał Konstytucyjny wydał bowiem wyrok w dniu 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. 2006 r. nr 15 poz. 119) a przedawnienie miałoby biec od dnia [...] r. Oczywistym jest, iż termin ten mógł rozpocząć swój bieg najwcześniej od dnia [...] r., bowiem dopiero od tego dnia znalazł on zastosowanie do opłat za karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.10.2010 r. (II FSK 884/09) wyraził podobny pogląd co do kwestii rozpoczęcia biegu przedawnienia. Skarżąca nie zgodziła się także, ze stanowiskiem organu, iż nie ma on obowiązku zwrotu opłaty, bowiem Trybunał Konstytucyjny nie nałożył na organ ani też nie orzekł o obowiązku zwrotu przez organ pobranych opłat w kwocie wyższej niż opłaty obecnie obowiązujące. Obowiązek zwrotu nadpłaty nie musi być wskazany wprost przez Trybunał Konstytucyjny. Nienależnie pobrane środki w sposób oczywisty należy uznać za bezpodstawne wzbogacenie. Organ pobierał zawyżoną opłatę nie mającą żadnego pokrycia w rzeczywistych kosztach wydawania kart pojazdu. Nadwyżkę w kwocie [...] zł za każdą z wydanych kart pojazdu uznać należy za bezpodstawne wzbogacenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny , uznał co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270 t.j.; dalej P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta polegająca na odmowie zwrotu wielokrotności kwoty [...] zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu w związku z pierwszą rejestracją pojazdów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w wykazie. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSA i WSA 2008r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej Istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy w szczególności, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Konsekwencją zajętego przez sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej kwestii, skład orzekający sądu, w całości podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (np. sygn. akt II SA/Op 600/11 z dnia 9.02.2012 r. dostępne w Internecie). Przechodząc do oceny zasadności żądania strony skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconych, jej zdaniem, opłat za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdów ujętych we wniosku skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłat za karty pojazdów. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że: - po pierwsze, § 1 ust. 1 cyt. omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę [...] zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobierano również od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości [...] zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę [...] zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu pod ustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/ 09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku, zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od strony skarżącej opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też, organ zobowiązany był przyjąć, że co do zasady, skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zważywszy na powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżąca nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconych opłat za karty pojazdów. Tym samym uznać należało, że odmawiając skarżącej uwzględnienia jej roszczenia z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie. W ocenie sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłat za karty pojazdów, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7 -8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Przechodząc do badania legalności czynności Prezydenta Miasta polegającej na odmowie H. W. zwrotu części opłaty za karty pojazdów wymienione we wniosku strony z dnia [...] r. Sąd uznał, że organ niezasadnie odmówił skarżącej żądanego zwrotu części opłaty w odniesieniu do pojazdów wymienionych w punkcie II wyroku. W powyższym zakresie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, ustali wysokość wniesionej przez H. W. opłaty, wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu oraz nadpłaconą kwotę, mając na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w pkt. I wyroku stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta , w pkt II na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał obowiązek organu dokonania zwrotu skarżącej spornej kwoty. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.