II OSK 2001/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 240/12 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 240/12 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., oddalono skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego – "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony wejścia obejmująca budowę wiatrołapu na parterze oraz pokoju mieszkalnego na piętrze, na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589). Opisana decyzja wydana została w kolejnym już, ponownym postępowaniu. Organ podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wszystkie wskazania zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawniona osoba sporządziła nową analizę architektoniczno - urbanistyczną, która zawiera przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Zaznaczono, że docelowa forma i charakter architektoniczny budynku tj. zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach stanowi kontynuację cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej, m.in. budynku zlokalizowanego na działach nr [...], [...] i [...]. Wskazano, że średnia arytmetyczna wskaźników w obszarze analizowanym wynosi 26%. Zaznaczono także, że realizacja planowanej inwestycji wg parametrów określonych we wniosku wpłynie na wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] z ok. 34,5% do ok. 36%. Planowany wskaźnik jest wyższy od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, jednak realizacja inwestycji tylko nieznacznie zwiększy wartość przedmiotowego wskaźnika, mieszcząc się w przedziale wartości występujących w tym obszarze. Przedmiotowa rozbudowa istniejącego budynku od strony frontu działki i przesunięcie istniejącej linii zabudowy ok. 3m w kierunku frontu działki oraz wyznaczenie nowej linii zabudowy w odległości ok. 7m od krawędzi jezdni ul. [...] stanowi nieznaczną ingerencję w zastany ład przestrzenny obszaru, kształtowany m.in. przez linie zabudowy budynków usytuowanych wzdłuż drogi publicznej. Odnośnie wysokości planowanej zabudowy wskazano, że w celu zachowania ładu przestrzennego obszaru analizowanego, winna kontynuować zarówno geometrię dachów budynków bliźniaczych jak również posiadać tę samą wysokość, co w/w budynki. W związku z tym dla przedmiotowej inwestycji możliwe jest ustalenie wysokości attyki dachu płaskiego jako kontynuację wysokości ww. budynków tj. na poziomie ok. 9 m. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. T. oraz K. i A. G. E. T. zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja nie uwzględnia zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1155/07 i nie wynika z niej, że planowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji cech i parametrów zabudowy istniejącej. Odwołująca wskazała na niezgodność analizy z rzeczywistym stanem faktycznym, gdyż elewacja frontowa budynku posadowionego na działkach nr [...], [...],[...] znajduje się przy ul. [...] nr [...] i nr [...], położona jest równolegle do tej ulicy, natomiast z analizy wynika, iż elewacja frontowa budynku widoczna jest od strony ul. [...]. Wejścia (schody i daszek) do najstarszej części budynku (dz. nr [...] i [...]) przy ul. [...] nr [...] nie można traktować jako kilku płaszczyzn i odnosić jako kontynuację funkcji cech zabudowy dla projektowanej rozbudowy na dz. nr [...]. Gabaryty i forma architektoniczna budynku posadowionego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] i [...] są całkowicie odmienne od gabarytów i formy architektonicznej (1/2 bliźniaka) inwestorów, co wynika z załącznika nr 2 i nr 4. Zdaniem odwołującej wskaźnik powierzchni zabudowy budynku na dz. [...], [...] i[...] w stosunku do powierzchni działki wynosi 25,5 %, podczas gdy wskaźnik dla działki inwestorów (dz. [...]) wynosi 35,5 %. Zarówno w analizie z dnia 30 kwietnia 2010 r. jak i w aneksie do analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 13 czerwca 2011 r. powyższy średni wskaźnik zabudowy dla działek położonych w obszarze analizowanym określono, jako 28 % (bez uwzględnienia dz. nr 180/1, 179, 177/7), podczas gdy w zaskarżonej decyzji średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym wynosi 26 %. W załączniku nr 1 do decyzji ustalono wskaźnik do 36%. Odwołująca podniosła, że ani z analizy, ani z samej decyzji nie wynika, czy dla ustalenia szczegółowych parametrów inwestycji brano pod uwagę drugą część bliźniaka posadowionego na działce nr [...], gdyż 1/2 bliźniaka położonego na działce nr [...] oraz bliźniaki położone na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] nie posiadają od strony frontowej budynków dobudowy, która mogłaby stanowić odniesienie do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez inwestorów rozbudowy budynku na dz. nr [...]. W ocenie odwołującej nieuprawnione jest twierdzenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Ponadto sprzeczne są ustalenia dotyczące geometrii dachu. Nie ustalono także parametru szerokości elewacji frontowej. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 1/2 bliźniaka na dz. nr [...] wynosi 9 m, podczas gdy wysokość krawędzi 1/2 bliźniaka na dz. nr [...] wynosi 8 m. Wyznaczona linia zabudowy w odległości 7 m od krawędzi jezdni w nawiązaniu do odległych działek nr [...], i nr [...] pomija całkowicie działki sąsiednie, tj. nr [...] i nr [...]. Zatem linia zabudowy nadal nie nawiązuje do działek sąsiednich. W odwołaniu K. i A. G. wskazano ponadto, iż projektowana dobudowa domu na działce nr [...] spowoduje ograniczenie oświetlenia znajdujących się pomieszczeń mieszkalnych budynku sąsiedniego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności, przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając na względzie aneks do analizy z dnia 3 czerwca 2011 r. wskazano, że inwestycja o parametrach określonych we wniosku, będzie miała nieznaczny wpływ na istniejące gabaryty budynku istniejącego, zwiększając jedynie nieznacznie powierzchnię zabudowy, przy zachowaniu istniejącej wysokości i całkowitej szerokości elewacji frontowej i nieznacznym przesunięciu linii zabudowy, wyznaczonej przez płaszczyznę części elewacji frontowej (o ok. 3 m w kierunku frontu działki). Docelowa forma i charakter architektoniczny budynku, tj. zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach, stanowi kontynuację cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, m. in. budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], i [...]. Elewacja frontowa tego budynku, widoczna od ul. [...], ukształtowana jest również w kilku płaszczyznach zlokalizowanych uskokowo. Część budynku dobudowywana na wnioskowanym terenie, odpowiadając formie i charakterystyce architektonicznej budynków istniejących na działkach sąsiednich, winna ponadto zachowywać formę dachu budynku rozbudowywanego, tj. dachu płaskiego z attyką, kontynuując jednocześnie wysokość budynku bliźniaczego na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr [...]. Wskazano również, iż górna krawędź attyki budynków bliźniaczych znajduje się na tym samym poziomie, jednak ze względu na spadek terenu w kierunku zachodnim, określono ich wysokość jako ok. 8 m (dz. [...]) i ok. 9 m (dz. [...]). Zauważono, że analiza została uzupełniona również o brakujące wskaźniki powierzchni zabudowy dla działki nr [...] oraz działki nr [...]. Kolegium dokonało weryfikacji obliczenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy obszaru analizowanego, który wynosi rzeczywiście 28%. Wskazano, iż realizacja planowanej inwestycji wg parametrów określonych we wniosku wpłynie na wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] z ok. 34,5 % do ok. 36%, planowany wskaźnik jest wyższy od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, jednak realizacja inwestycji tylko nieznacznie zwiększy wartość przedmiotowego wskaźnika, mieszcząc się w przedziale wartości charakterystycznych, występujących w w/w obszarze. Istniejąca linia zabudowy została przesunięta o ok. 3 m w kierunku frontu działki, wyznaczając nową linię zabudowy w odległości ok. 7 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi nieznaczną ingerencję w zastany ład przestrzenny obszaru, kształtowany m.in. przez linię zabudowy budynków usytuowanych wzdłuż drogi publicznej. Ponadto wzdłuż ul. [...], w obszarze analizowanym, występuje zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich nr [...], [...] wyznaczająca linie zabudowy w odległości zbliżonej do odległości określonej we wniosku. Kolegium wskazało ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, iż przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją zezwalającą na nadbudowę i rozbudowę opartą na przepisach prawa budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie czy w danym terenie możliwa jest, co do zasady, zabudowa we wskazanym przez inwestora kierunku. Skargę na tą decyzję wniosła E. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r. brak było prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, brak wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak konkretnego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak określenia tej odległości jako wielokrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak wskazania, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", zaś cechy zabudowy planowanej inwestycji zostały wyznaczone z wykorzystaniem cech obiektów dostępnych z innej drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r. brak jest prawidłowego ustalenia linii zabudowy - linię zabudowy wyznaczono według § 4 ust. 4 rozporządzenia bez szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od reguły określonej w ust. 1 tegoż paragrafu, a także kierując się linią działek, które nie są sąsiednimi w stosunku do działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Zarzuciła także naruszenie § 5 rozporządzenia, gdyż w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono nieprecyzyjnie na poziomie około 36% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, odstępując przy tym od zasady wyrażonej w ust. 1 § 5 rozporządzenia, bez dokonania szczegółowej analizy tego odstąpienia, a także znacznie zawyżając go w stosunku do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na wydaniu decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Ponadto skarżąca podniosła, że w wydanej decyzji organ nie zawarł żadnych rozważań, co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego, zaś wadliwe wytyczenie tego obszaru miało istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania i skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji (ani w jej uzasadnieniu, ani w załącznikach stanowiących jej integralną część) nie wskazano szerokości frontu działki objętej wnioskiem ani nie wskazano w jakiej dokładnie odległości zakreślono granice obszaru analizowanego, nie podano tej odległości ani jako wielokrotność szerokości części frontowej działki objętej wnioskiem ani w żaden inny sposób (np. jako odległość minimalną - 50 m). Granice obszaru analizowanego wskazano na mapie w załączniku graficznym do decyzji, lecz ani w uzasadnieniu samej decyzji organu l instancji, ani w załącznikach tekstowych do niej, organ nie wskazał przesłanek, dla których ustalił granice w takiej, a nie innej odległości od działki analizowanej, ani jaka jest to dokładnie odległość. Natomiast bez precyzyjnego wymierzenia i podania szerokości frontu działki nie jest możliwe wytyczenie obszaru analizowanego, gdyż zgodnie z powoływanymi aktami prawnymi ma on stanowić wielokrotność szerokości frontu działki. Skarżąca podniosła, że organ I instancji, jako działki modelowe, wskazał działki nr [...], [...], [...], przy czym dwie ostatnie dostępne są nie z ul. [...], do której dostęp ma działka objęta wnioskiem, ale z ul. [...]. Zauważyła, że linia zabudowy przy ul. [...] przebiega tworząc uskok. Jej zdaniem ustalenie linii zabudowy powinno nastąpić zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - działki nr [...]. Tymczasem organ linię zabudowy ustalił na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto ani decyzja ani jej uzasadnienie, ani też załączniki tekstowe nie zawierają jakichkolwiek rozważań odnoszących się do takich kwestii, jak zasady wytyczenia obszaru analizowanego, szerokość frontu działki, odległość granic obszaru analizowanego od granic działki analizowanej. Zdaniem skarżącej nie sposób również stwierdzić, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, by organ I instancji wyjaśnił kwestie zalecone przez organ odwoławczy. Organ I instancji wskazał jedynie wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, pozostałe polecenia nie zostały wykonane. Ponadto organy ogólnikowo, bez wnikliwej analizy stwierdziły, iż nowa zabudowa pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Powyższe narusza w sposób rażący prawa skarżącej jako właścicielki działki sąsiadującej z działką, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonał wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Zauważył, że literalne jego odczytanie umożliwiałoby ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jedynie wtedy, gdy spełniony byłby warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuacje funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie taka literalna wykładnia jest obecna. Dominująca jest jednak wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, która kładzie nacisk na umożliwienie realizacji związanego immanentnie z własnością nieruchomości, prawa do jej zabudowy. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. II OSK 6[...]/06, z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. II OSK 58/07, czy z dnia 3 kwietnia 2009r. sygn. II OSK 582/08 i podzielając wyrażony tam pogląd Sąd stwierdził, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie, z uwzględnieniem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jakim jest ochrona ładu przestrzennego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozmieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne, będące przedmiotem postępowania. Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, fakt, iż niektóre z działek z obszaru analizowanego wskazywane jako działki sąsiednie zapewniające kontynuację funkcji i parametrów dla zamierzenia inwestycyjnego nie są dostępne do tej samej drogi Sąd I instancji uznał za bez znaczenia, gdyż działki te znajdowały się w obszarze analizowanym, a ich zabudowa i wielkość gwarantują zachowanie kontynuacji funkcji i parametrów projektowanego przedsięwzięcia. Sąd zaznaczył, że uwagi te odnoszą się jedynie do intensywności wykorzystania terenu (wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu), który to parametr, jak wynika z analizy, jest większy niż średnia z obszaru analizowanego a przy tym w obszarze analizowanym znajdują się działki, które wskaźnik ten mają na zbliżonym poziomie (działki nr. [...] i [...]) i mimo, że nie mają one dostępu do tej samej drogi publicznej – ponieważ znajdują się w obszarze analizowanym - zapewniają planowanej inwestycji kontynuację wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Sąd wskazał nadto, że są dostępne od tej samej drogi (ul. [...]) działki, które zapewniają kontynuację funkcji, wskaźników kształtowania zabudowy czy formy architektonicznej obiektu budowlanego, a wynika to z analizy. W całym obszarze analizowanym (także nieruchomości dostępnych do ul. [...]) występuje jedynie funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz zlokalizowany nad nim pokój mieszkalny, w żaden sposób poza funkcję tą nie wykracza. Natomiast co do formy architektonicznej, jaką przybrać ma dom zlokalizowany na działce nr [...] po realizacji zamierzenia, to z aneksu do analizy (akta administracyjne tom 2 k. 360) wynika, iż zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach stanowi kontynuację zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...]. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż działki te nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej. Z części graficznej analizy wynika, iż nieruchomość, na której posadowiony jest budynek o wielopłaszczyznowej formie bryłowej a składającej się z działek nr [...], [...] i [...] zlokalizowana jest na skrzyżowaniu ul. [...] i [...]. Nieruchomość ta (w szczególności działki [...] i [...]) mają dostęp do tej samej drogi - ul. [...]. Bez znaczenia jest, z której strony jest front działki i z jakiej strony jest wjazd na tą działkę. Dostęp do drogi publicznej jest bowiem pojęciem szerokim. Definiuje go przepis art. 2 pkt 14 ustawy, który stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazując, iż nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej nie trzeba wykazywać, iż taki bezpośredni dostęp istnieje ale że potencjalnie jest on możliwy do realizacji. Jako bezzasadny potraktowany został także zarzut wadliwie określonej linii zabudowy. Według skarżącego linia ta powinna nawiązywać do zabudowy na działce [...] (stanowić jej przedłużenie) i wynosić 13 m od ul. [...]. Tymczasem budynek rozbudowy, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, oddalony jest około 10m od ul. [...]. Uznając stanowisko skarżącego za zasadne należałoby przyjąć, iż wiatrołap i pokój mają być realizowane wewnątrz budynku już istniejącego. Mając na względzie, iż postępowanie o wydanie warunków zabudowy dotyczy przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku w zabudowie bliźniaczej o wiatrołap i pokój, prawidłowo ustalono linię zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia. Zachowanie reguł, o których mowa w § 4 pkt 1-3 było niemożliwe. Jeżeli obowiązkiem urbanisty, a za nim organu, byłoby wyznaczenie linii zabudowy w oparciu w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia realizacja zamierzenia inwestycyjnego w kształcie, jaki obejmował wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stałaby się niemożliwa do realizacji. Wyznaczenie linii zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani też ustalenie tej linii jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego tj. budynku zlokalizowanego na działce nr [...] nie było możliwe. W obu przypadkach linia ta przebiegałaby wewnątrz budynku objętego wnioskiem. Prawidłowo zatem wyznaczono linię zabudowy w inny sposób, nawiązując do zabudowy na działkach nr [...] i [...] - a sama analiza w sposób dostateczny taką lokalizację linii zabudowy uzasadnia. Sąd nie uwzględnił także zarzutu wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zacytował § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie M.I). Zgodził się ze strona skarżącą, że organ w treści decyzji nie wskazał szerokości działki frontowej i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ale zdaniem sądu nie jest to wymóg stawiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – brak zapisów w tym zakresie nie może być więc uznany za wadliwość tej decyzji. Okoliczności te powinny natomiast być wskazywane przez urbanistę sporządzającego analizę urbanistyczno-architektoniczną a analiza ta - jej poprawność i kompletność są przedmiotem badania organów w postępowaniu wyjaśniającym zmierzającym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem organu analiza była prawidłowa, co w ocenie sądu jest stanowiskiem zasadniczo prawidłowym. W analizie tej podano szerokości elewacji frontowej (17 m), minimalną wielkości obszaru analizowanego (51 m) i przyczyny, dla których zwiększono granice tego obszaru do 60-65 m. Sąd przyznał, że przyczyny te wskazano w sposób ogólnikowy (charakter zagospodarowania terenu) jednocześnie jednak uznał tę wadę, za bez znaczenia. Obszar analizowany został bowiem zwiększony w niewielkim stopniu (w stosunku do wartości minimalnej), a nawet wyznaczenie go w tej minimalnej wielkości nakazanej rozporządzeniem, pozwoliło by urbaniście na dokonanie tych samych ustaleń co na podstawie analizy obszaru w niewielkim stopniu zwiększonemu. Zdaniem sądu analiza w sposób dostateczny wyjaśnia i uzasadnia przyczyny wyznaczenia takich a nie innych parametrów nowej zabudowy. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż na skutek wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego doszło lub mogło dojść do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, a jego wyznaczenie nie ma na celu ustalenia kręgu stron postępowania ale ustalenie czy przedsięwzięcie, które jest przedmiotem postępowania spełnia warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p., oraz wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Krąg stron postępowania ustalany jest w postępowaniu o warunki zabudowy poprzez wskazanie podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu (art. 28 k.p.c.). Sąd nie zgodził się także, by organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego w sprawie przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia. Nadto wskazał, że brak jest w przepisach normujących postępowanie przed organami pierwszej instancji odpowiednika art. 153 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania tej kasacyjnej decyzji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy lecz organ rozpatrujący sprawę ponownie nie był jednak tymi wskazaniami związany. W skardze kasacyjnej E. T. zaskarżono w całości opisany wyrok, wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skargę oparto na obu podstawach kasacyjnych. W ramach zarzutów procesowych zarzucono naruszenie: 1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z : a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia M. I. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010r. nr [...] brak było prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, brak wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak konkretnego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem, brak określenia tej odległości, jako wielokrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak wskazania, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkty odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", brak uzasadnienia dla przesunięcia granic obszaru analizowanego w stosunku do jego centrum, jakim powinna być działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaś cechy zabudowy planowanej inwestycji zostały wyznaczone z wykorzystaniem cech obiektów dostępnych z innej drogi publicznej; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia M. I. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji organu I instancji brak jest ustalenia linii zabudowy – linie te wyznaczono bez szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od reguły określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia M.I., a także kierując się linią działek, które nie są sąsiednimi w stosunku do działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia M. I., poprzez oddalenie skargi, gdy w decyzji organu I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono nieprecyzyjnie na poziomie około 36% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia M.I. odstępując od zasady wyrażonej w ustępie pierwszym tego paragrafu, bez dokonania szczegółowej analizy tego odstąpienia, a także znacznie zawyżając go w stosunku do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym; 2/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 §1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia M.I. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że na skutek niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego, a więc w oparciu o wadliwie wykonaną analizę, organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i wydał decyzje bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało tym, że orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, a dodatkowo, w wydanej decyzji nie zawarł żadnych rozważań, co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego, zaś wadliwie wytyczenie tego obszaru miało istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania skutkując naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji organu I instancji organ ten nie wykonał zaleceń i dyrektyw zawartych w decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...]; b) art.153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewykonania zaleceń i dyrektyw wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 19/06, jak również niewykonanie tych zaleceń przez Sąd I instancji; 4/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] zostało sporządzone w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których została odrzucona argumentacja skarżącej oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych w odwołaniu; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez sporządzenie motywacyjnej części skarżonego wyroku w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia M.I. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że w zakresie projektowanej inwestycji budowlanej zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – wobec zabudowy już istniejącej, podczas gdy obiekty w obszarze analizowanym mają inny charakter niż planowana inwestycja. Nie będzie to więc kontynuacja zabudowy lecz jej zaprzeczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się kolejno do przedstawionych zarzutów, powtarzając argumentację zamieszczoną w jej petitum, a dodatkowo przywołując na potwierdzenie swoich racji orzecznictwo sądów administracyjnych. Uzupełniając pierwszy z zarzutów procesowych podniesiono, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji lecz nie opisano tego w samej decyzji, jak też nie wskazano w niej szerokości frontu działki objętej wnioskiem ani w jej załącznikach tekstowych, a co więcej stwierdzono tam, że odstępuje się od ustalenia szerokości frontowej ze względu na zakres planowanej inwestycji. Organ nie wyjaśnił także przesłanek, jakim kierowano się wyznaczając granice odległości od działki analizowanej oraz jaka to jest odległość. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym przedmiocie, a zatem strona nie ma wiedzy, dlaczego przyjęty został taki obszar analizowany i nie ma możliwości oceny skali odstępstwa od granic prawem określonych. Wady te nie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym ani też dostrzeżone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przechodząc do omówienia zarzutu błędnego wyznaczenia linii zabudowy wskazano, iż działkami sąsiednimi powinny być działki, które położone są najbliżej nieruchomości, wobec której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Jako takie skarżący kasacyjnie uznał działki nr [...] i nr [...], a także nr [...] i [...] oraz nr [...]. Według skarżącego kasacyjnie linia zabudowy, przy uwzględnieniu wskazanych działek przebiega tworząc uskok. Ustalenie linii zabudowy powinno nastąpić przy uwzględnieniu § 3 rozporządzenia M.I., jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (13 m), a więc działki nr [...], będącej działką sąsiednią dla objętej wnioskiem. Organ I instancji wyznaczył natomiast linię zabudowy na poziomie 7 metrów na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia M.I. uzasadniając to faktem nieznacznej ingerencji zamierzenia inwestycyjnego w zastany ład przestrzenny obszaru kształtowany przez linię zabudowy budynków usytuowanych wzdłuż drogi publicznej. Uwzględnił nadto zabudowę działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie działki te nie są działkami sąsiednimi działki nr [...], a w uzasadnieniu decyzji SKO i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak należytego wywodu dla odstąpienia od zasad wyznaczania linii zabudowy na rzecz wyjątku, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia M.I. Ustalenie linii zabudowy na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie uskoku, gdyż linie zabudowy działek sąsiednich to 13 i 9 metrów, a w konsekwencji zasłonięcie widoku na ulicę [...] nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Kwestionując wyznaczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy podniesiono, że nie mieści się on w przedziale wartości charakterystycznych w obszarze analizowanym i nie stanowi kontynuacji wskaźników w nim występujących, gdyż tylko 4 działki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wskaźnik zbliżony do wyznaczonego, nadto dwie z nich nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Nadto średni wskaźnik nie został wyznaczony w sposób precyzyjny, gdyż użyto określenia około 36% . W części uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 §1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia M.I. poza powtórzeniem argumentów zawartych w petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc z niego, że dla ustalenia cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy organ musi dokonać poprawnego wyznaczenia obszaru analizowanego a następnie szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Zakwestionował nadto stanowisko Sądu I instancji, w którym uznano, że wielkość obszaru analizowanego nie ma wpływu na krąg osób którym przysługuje status strony w postępowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art.153 p.p.s.a poza powtórzeniem argumentów zawartych w petitum skargi skarżący kasacyjnie wskazał, jako niesłuszne jego zdaniem, stanowisko Sąd I instancji, co do tego, że wytyczne organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wiążą organu I instancji. Powołując się na piśmiennictwo prawnicze (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 K.p.a. LEX) stwierdził, że wskazania te wiążą organ I instancji, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, w kompetencji natomiast tego organu pozostaje sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych Wyjaśniając zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. powtórzono, że braki uzasadnienia decyzji obu organów polegają na niewyjaśnieniu zasad wytyczenia obszaru analizowanego, a także nieprzeprowadzeniu rozważań o jednoznacznym doborze i wskazaniu działek istotnych z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W ten sposób organ pozbawił stronę możliwości sprawdzenia przyjętych przez siebie kryteriów. Organ nie wyjaśnił nadto, dlaczego uznał niektóre działki za modelowe, a w dodatku są to działki, które nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...]. Podniesiono nadto, że braku określonych, wymaganych prawem informacji w decyzji lub jej uzasadnieniu nie można usprawiedliwiać zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym np. wcześniejszymi analizami urbanistycznymi. Na poparcie słuszności swoich twierdzeń skarżący kasacyjnie przywołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Łd 423/09. Uzupełniając uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia M.I. zasadniczo omówiono treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem na stanowisko piśmiennictwa prawniczego. Nadto skarżący kasacyjnie ocenił działanie organów, jako pobieżne, ogólnikowe, a w dodatku rażąco naruszające prawo poprzez wybór działek "modelowych", które nie były dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, B. P., wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył twierdzeniom skarżącego kasacyjnie o braku możliwości określenia dokładnych wartości, na podstawie których wyznaczono obszar analizowany, gdyż dane te wynikają z akt sprawy. Podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do interpretacji pojęcia "działka sąsiednia". Podniósł, iż uzasadnienie przyczyn zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia M.I., wbrew postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom, zostało przedstawione w wystarczający sposób, a rzekome uniemożliwienie widoku na ulicę dla nieruchomości skarżącej kasacyjnie jest niezgodne z prawdą. Zwiększenie wskaźnika zabudowy nie pociąga za sobą ingerencji w ład przestrzenny, a użycie określenia "około", nie niweczy faktu wnikliwego zbadania sprawy przez organ. Zaprzeczono także, by organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń wynikających z poprzedniej decyzji organu odwoławczego. Uczestnik postępowania nie zgodził się także z zarzutem nienależytego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a także wyroku Sądu I instancji. W dodatkowym piśmie z dnia 7 czerwca 2013r. uczestnik postępowania powtórzył argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym zarzutem stawianym w skardze kasacyjnej, a formułowanym w różnych konfiguracjach, jest zarzut skierowany przeciwko materiałowi dowodowemu w postaci opinii urbanistycznej. W petitum skargi kasacyjnej wywodzi się, że analiza ta została dokonana wadliwie jednocześnie jednak stwierdzając, że niewyjaśnione zostały przyczyny, jakim kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Zarzuca się, że organ w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sąd I instancji nie zawarł rozważań co do tego, w jakiej odległości zakreślono granice obszaru analizowanego i nie podano przesłanek, jakim kierowano się wyznaczając przyjęty do analizy obszar. Mimo takich uchybień skarga na wskazaną decyzję została oddalona. Skarżący kasacyjnie zaprezentował pogląd, poparty przywołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Łd 423/09), z którego wynikało, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organy nie są uprawnione do korzystania z uprzednio zebranego materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej sporządzonego na kolejnych etapach postępowania lecz przy każdorazowej decyzji, wydawanej w wyniku decyzji kasacyjnych organów odwoławczych, muszą przygotowywać całość niezbędnej dokumentacji na nowo. Kwestia ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiła kluczowy problem sprawy. Sąd I instancji odnosząc się do stawianego kontrolowanej decyzji zarzutu braku prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a także braku należytego wyjaśnienia sposobu jego wyznaczenia, uznał go za nieusprawiedliwiony. Powołał się na znajdującą się w aktach sprawy treść analizy architektonicznej, w której podano szerokość elewacji frontowej (17 m), minimalną wielkość obszaru analizowanego (51m) i przyczyny, dla których zwiększono odległość do granic tego obszaru do 60-65m. Ocenił nadto, że uzasadnienie podane w analizie urbanistycznej jest w pewnym stopniu ogólnikowe, jednak wada ta nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy ze względu na zwiększenie obszaru analizowanego tylko w niewielkim stopniu, a wyznaczenie tego obszaru w wielkości minimalnej pozwoliłoby urbaniście na dokonanie w istocie tych samych ustaleń, co na podstawie analizy obszaru zwiększonego. Analiza, na którą powołał się Sąd, sporządzona została w formie aneksu z dnia 20 lipca 2009r. Akta sprawy pozwalają przyznać, że nie poddano ocenie tego dowodu w decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Natomiast oceniony on został we wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...]. Organ odwoławczy uznał za dopuszczalne poszerzenie granicy minimalnej obszaru z 51m do 60-65m ze względu na charakter zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Tym samym ocena sposobu i przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego dokonana została na poziomie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co nie narusza kompetencji tego organu. Jako dopuszczalne prawnie uznaje się usunięcie braków w zakresie dokonania oceny analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy w ramach własnej kompetencji wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Komentarz publ. LEX). W kolejnym postępowaniu ani obszar analizowany ani sposób jego wyznaczenia nie uległ zmianie. Co więcej, w kolejnym odwołaniu skierowanym przez E. T., a również przez A. i K. G. od decyzji pierwszoinstancyjnej kwestia ta już nie pojawia się, jako sporna. Brak ponownego wyjaśnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w kontrolowanej w ramach wniesionej skargi decyzji nie był przyczyną uniemożliwiającą Sądowi I instancji dokonanie oceny tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalności aktu lub czynności organu administracji na podstawie akt sprawy. Ocenia więc ich zgodność z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie na podstawie całości zgromadzonego tam materiału dowodowego. Sąd I instancji, w ramach zgromadzonego materiału dysponował wyjaśnieniem, co do wielkości obszaru analizowanego i przesłanek wyznaczenia go w określonym kształcie. Aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 20 lipca 2009r. (k 190 akt administracyjnych) w jego punkcie 4 zawiera wszystkie dane, których braku dopatruje się skarżący kasacyjnie, nadto uzasadnienie z jakich przyczyn obszar ten jest o 9 -14 metrów bardziej oddalony od granicy działki objętej wnioskiem niż minimalna odległość wynosząca 51 metrów. Urbanista wskazał, iż nastąpiło to "ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, a pod uwagę wzięto kontekst przestrzenny". Natomiast stanowisko prezentowane w przywołanym w skardze kasacyjne wyroku WSA w Łodzi jest słuszne o tyle, że załączniki wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia M.I. stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Wymagane jest zatem każdorazowe ich dołączenie do decyzji, mimo, że jest ona już kolejną, wydawaną w sprawie. Analiza urbanisty powinna odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Każdorazowa decyzja organu musi bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny z momentu jej wydawania. Jednak jeśli przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego poddawanego badaniu w kolejnych analizach są już znane organowi, zostały ocenione, a wyznaczenie obszaru analizowanego nie uległo zmianie w toku postępowania, brak powtórzenia każdorazowego wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się urbanista wyznaczając obszar analizowany nie stanowi na gruncie niniejszej sprawy istotnego, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie uchybienia. Ograniczenie czynności organu w kolejnym postępowaniu do niezbędnych, wymagających uzupełnienia kwestii, bez obowiązku powtórnego przeprowadzenia działań uznanych już za dokonane, pozostaje w zgodzie z zasadą ekonomii i szybkości postępowania. Przypomnieć można, że szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania, często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 10). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie odwołał się do przedstawionych wyżej ustaleń organu dokonanych w decyzji z dnia [...] lutego 2010r. mimo, że nie była ona przedmiotem zaskarżenia. Zarzuty skargi kasacyjnej, co do tego, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono kwestii szerokości frontu działki objętej wnioskiem, odległości granic obszaru analizowanego od działki, a w konsekwencji nie wskazano, które działki będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania cech podobieństwa są zatem nieusprawiedliwione. Jednocześnie zauważyć trzeba, że normodawca wyznaczył dla obszaru analizowanego jedynie niezbędne, minimalne granice, nie czyniąc tego w sposób sztywny. Z tych też względów wyznaczenie obszaru analizowanego o wielkości kilkunastu metrów większego niż minimalny, w dodatku o tożsamej funkcji i strukturze zabudowy, co obszar minimalny, słusznie uznane zostało przez Sąd I instancji, jako zgodne z wytycznymi do jego wyznaczenia. Obszar ten wyznacza się ad casum, w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej. Tak też wyznaczony został obszar analizowany w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie. Odpowiadając natomiast na zarzut wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, jako nieregularny krąg wokół działki inwestora, w powołaniu na stanowisko przyjęte w literaturze prawniczej i orzecznictwie, wskazać trzeba, że określenie "wokół" użyte w § 3 rozporządzenia M.I. oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi bezwzględnie stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Termin "wokół" powinien być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje już ugruntowany pogląd, co do tego, że zbytnio formalistyczna, wyłącznie gramatyczna wykładnia przepisów aktu wykonawczego byłaby nieproporcjonalna do potrzeb interesu publicznego (por. cyt. wyżej komentarz A. Plucińskiej-Filipowicz i wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 860/09 CBOS). Kwestia ta niezaprzeczalnie powinna być badana każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie krąg utworzony wokół działki objętej wnioskiem (z różnicą, jak wskazuje urbanista, 60-65 metrów odległości od jej granic) odpowiada zasadniczo wymogom ujętym w § 3 rozporządzenia M.I. Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obszar analizowany nie został wyznaczony wadliwie, a w konsekwencji nie mogło dojść do dalszych uchybień, które stanowią według skarżącego kasacyjnie następstwo tego faktu, a w tym do wadliwego wyznaczenia kręgu stron postępowania. Zgodzić się także należy z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią pojęcia "działka sąsiednia", której zabudowa zapewniać ma kontynuację funkcji i parametrów dla zamierzenia inwestycyjnego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że działka rozumiana jako "sąsiednia" musi znajdować się w obszarze analizowanym. Natomiast wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiedniej) z tej samej drogi publicznej nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Tak też nakazał rozumieć termin "działka sąsiednia" Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 maja 2002 r., P 1/01 publ.OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 36 przyjmując, że jest to pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy planistycznej. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, przy jak najszerszym jego wyznaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się za wystarczające, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego. Z tych względów należy odmówić skuteczności zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia M.I., gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie warunek podobieństwa funkcji, cech i parametrów zabudowy nie został spełniony wyłącznie dlatego, że jako porównywalne uznano obiekty położone na działkach nie posiadających dostępu do tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Konsekwentnie do powyższego nie ma też usprawiedliwionych podstaw twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie mieści się w przedziale wartości charakterystycznych w obszarze analizowanym, gdyż przyjęte do porównania działki nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Także niezasadne jest twierdzenie o braku precyzyjności w określeniu wskaźnika nowej zabudowy poprzez określenie go, jako "około 36%". Przede wszystkim wskazać trzeba, że analiza urbanistyczna używa w tym miejscu sformułowania "do około 36 %". Jest jednocześnie bezsporne, że dotychczasowy wskaźnik zabudowy działki inwestora to 34,5%. Jest zatem oczywiste, że dopuszczalny przedział rozbudowy mieścić się musi w granicach do 1,5 %, co jest wystarczająco precyzyjnym określeniem niezbędnego dla zasady podobieństwa parametru. Uznać należy natomiast za przekonywujące uzasadnienie, iż tak niewielka zmiana dotychczasowego wskaźnika zabudowy na działce inwestora nie będzie miała wpływu lub wpłynie w minimalnym stopniu na istniejący ład przestrzenny obszaru. Przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogą być tak traktowane, jak gdyby miały one pierwszeństwo przed ustawą, a zwłaszcza Konstytucją, przy czym niedopuszczalne jest niczym nieusprawiedliwione, nadmiernie formalistyczne, szkodzące inwestowaniu podejście do kwestii analizy urbanistycznej, które mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia zabudowy objętej wnioskiem inwestora, stanowiąc w istocie hamulec dla budownictwa (por. m.inn. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., II OSK 9[...]/10, publ. CBiOS). Nie można także uznać za trafny zarzut wadliwego ustalenia przez organy linii zabudowy dla nowej inwestycji. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, z argumentacji organu aprobowanej w zaskarżonym wyroku wynika w sposób jasny, że wystąpiła konkretna, odbiegająca od typowej sytuacja, niepozwalająca na wyznaczenie linii zabudowy w sposób wskazany w treści § 4 ust. 1-3 rozporządzenia M.I., a więc konieczne jest inne, sugerowane przez urbanistę rozwiązanie, które pozwala na realizację interesu właściciela działki, a równocześnie nie zaburza ładu przestrzennego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010r. sygn. II OSK 860/09 (CBOS), stwierdza się, iż zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, statuowana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotą rzeczy, to jest prawem każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować dany teren. Potwierdzeniem tego stanowiska jest w szczególności treść rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, dopuszczającego w indywidualnie uzasadnionych przypadkach odmienne od ustalonego podejście do poszczególnych elementów, mających wpływ na ocenę zachowania ładu przestrzennego. Inwestycja polegająca na dobudowie istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Przypomnieć tu także można stanowisko piśmiennictwa prawniczego w pełni podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, z którego wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować poprzez rozbudowę swoich dotychczasowych obiektów, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, a więc powołujące się na to, że ich interes dozna uszczerbku. Osoby trzecie muszą wykazać, że chronią je wskazane normy prawa materialnego, a więc konieczne jest wykazanie przez te osoby, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego naruszy ich chroniony prawem interes, przy czym nie jest wystarczające powołanie się na ogólne normy prawa publicznego (por. cyt. komentarz A. Plucińskiej-Filipowicz). Kwestionując wyznaczoną w analizie urbanistycznej linię zabudowy skarżący kasacyjnie nie wykazał, by sytuacja taka miała miejsce. Przeciwstawił natomiast przedstawionym zarówno przez organ, jak Sąd I instancji argumentom przemawiającym za słusznością zastosowania regulacji zawartej w § 4 ust 4 rozporządzenia M.I. swój własny pogląd wskazując, iż jego zdaniem powinno to nastąpić zgodnie z §3 rozporządzenia RM. Pomijając pomyłkę, co do jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu, zauważyć trzeba, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest powtórne rozpatrzenie sprawy lecz kontrola wyroku Sądu I instancji w granicach postawionych zarzutów. Polemizowanie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, bez konkretnego, precyzyjnego wskazania, jaka norma prawna została naruszona, nie czyni zadość wymaganiom formalnym skargi kasacyjnej, uniemożliwiając przeprowadzenie tej kontroli. Z przyczyn powyżej przedstawionych odmówić należy racji skarżącemu kasacyjnie, co do tego, by Sąd I instancji oddalił skargę z uchybieniem treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., a także nie można Sądowi temu przypisać naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej. Z postanowień tego przepisu wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak też Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organów administracji badając legalność wydanych przez nie rozstrzygnięć. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów łączonych przez autora skargi kasacyjnej z przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, jako nieusprawiedliwiony uznać także trzeba przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 27 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 19/06 nie były w żadnym stopniu wiążące w sprawie zakończonej kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem. Wyrok ten dotyczył bowiem sprawy wydanej w przedmiocie innej decyzji administracyjnej (dotyczącej warunków zabudowy inwestycji budowlanej polegającej na zadaszeniu tarasu budynku jednorodzinnego). Nie jest też zasadny zarzut uchybienia przez Sąd I instancji obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegać ono miało na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, a także na niepełnemu przedstawieniu przyczyn odrzucenia argumentacji strony skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, każdy z zarzutów został tam omówiony, a dokonano tego wystarczająco dokładnie, by pozwalało to poznać motywy, jakimi kierował się Sądu I instancji. Z wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, z jakich przyczyn Sąd odrzucił argumentację strony skarżącej, a z jakich przyczyn uznał stanowisko organu za zgodne z obowiązującymi przepisami. Niepodzielnie poglądu strony nie stanowi jeszcze o niewypełnieniu wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty procesowe zawierają opis uchybień popełnionych przez organy w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzje. Uchybienia te nie są zatem same w sobie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mogą być one analizowane jedynie w aspekcie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Nie wykazano w tych zarzutach, jak przekładają się dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej uchybienia na treść wydanej w sprawie decyzji. Po myśli przywołanej regulacji, nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie w petitum skargi kasacyjnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać informację, w czym upatruje skarżący kasacyjnie taki wpływ i dlaczego oceniony został, jako istotny. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedłożonej składowi orzekającemu skardze kasacyjnej brak jest wykazania expressis verbis związku przyczynowego pomiędzy dostrzeżonymi uchybieniami, a treścią zaskarżonego wyroku. Niedopełnienie formalnych wymogów skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę tych zarzutów. W przeciwnym bowiem przypadku to Naczelny Sąd Administracyjny, w miejsce skarżącego kasacyjnie, dokonywał by interpretacji jej zarzutów, a nie należy to do kompetencji tego sądu. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie był usprawiedliwiony, należało orzec jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.