II OSK 1858/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 46/12 odrzucającego skargę A. Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania skargi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarżący wniósł przedmiotową skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazując, iż organ ten nie rozpoznał jego skargi z dnia 28 lutego 2011 r. - złożonej na podstawie art. 227, 229 i 230 k.p.a. - na "decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2010 r. w sprawie zatwierdzenia uchwały Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. o przyjęciu dokumentacji programowo-lokalizacyjnej budowy drogi ekspresowej [...]". Sąd I instancji, odrzucając powyższą skargę wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi A. Z. jest w istocie postępowanie skargowe uregulowane działem VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221 k.p.a. i nast.), zainicjowane, po raz kolejny, skargą skarżącego z 28 lutego 2011 r. skierowaną do organu administracji publicznej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest natomiast pogląd o braku dopuszczalności skargi w sprawach skarg i wniosków. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W przypadku zatem wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skargą kasacyjną A. Z. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającej uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyjęciu "Studium techniczno–ekonomiczno-środowiskowego budowy drogi ekspresowej [...]", jako decyzji administracyjnej; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 229 i 230 k.p.a. poprzez potraktowanie odwołania skarżącego od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającej Uchwałę Komisji Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyjęciu "Studium techniczno–ekonomiczno-środowiskowego budowy drogi ekspresowej [...]" jako skargi, o której mowa w Dziale VIII Rozdziale 2 k.p.a.; - art. 134 i art. 145 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego uzasadnienia, co do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, a zwłaszcza niepodaniu uzasadnienia oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za niedopuszczalną i w konsekwencji odrzucenie skargi, pomimo braku ku temu podstaw; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku obowiązku po stronie organu do ustosunkowania się do odwołania skarżącego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że skarżący w skardze kasacyjnej notorycznie wskazuje na "decyzję" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającą Uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyjęciu "Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego budowy drogi [...]" a nie na "decyzję" tego organu w sprawie zatwierdzenia uchwały Komisji o przyjęciu dokumentacji programowo-lokalizacyjnej budowy drogi ekspresowej [...]. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak jednoznacznie, iż dotyczy ona postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2012 r. i drugiej ze wskazanych "decyzji". Podniesione przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że wniesiona przez niego pismem z dnia 28 lutego 2011 r. skarga była w rzeczywistości odwołaniem od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zatwierdzenia uchwały Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. o przyjęciu dokumentacji programowo-lokalizacyjnej budowy drogi ekspresowej [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo jednak zakwalifikował powyższe pismo jako skargę wniesioną w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazać należy bowiem, że przedmiotowe pismo skarżący zatytułował "skarga" i powołał się w jego treści (jak i w późniejszym piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r.) na przepisy art. 227, 229 i 230 k.p.a., czyli przepisy Działu VIII tej ustawy, dotyczącego skarg i wniosków. Ponadto, złożone przez skarżącego pismo skierowane było do ministra właściwego do spraw transportu, który sprawuje nadzór nad Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – a więc do organu właściwego do rozpoznawania skarg składanych w trybie Działu VIII k.p.a. (art. 229 pkt 7 k.p.a.). Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że pismo skarżącego z dnia 28 lutego 2011 r. stanowiło skargę o której mowa w art. 227 k.p.a. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg tego typu nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Niedopuszczalna jest więc w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10; z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Ponadto stwierdzić należy, odnośnie charakteru przedmiotowej "decyzji", że zatwierdzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad protokołu i uchwały Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia [...] września 2010 r. o przyjęciu dokumentacji programowo-lokalizacyjnej budowy drogi ekspresowej [...], nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie jest to bowiem akt administracyjny o charakterze zewnętrznym, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niebędącego jednocześnie jednostką podporządkowaną organizacyjnie lub służbowo wydającemu rozstrzygnięcie organowi administracji publicznej. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.