V SA/Wa 432/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na informację ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez ... Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz I. Sp. z o. o. w W. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "I." Sp. z o.o. w W. w dniu ... listopada 2011 r. złożyła do ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie wniosek o dofinansowanie projektu "..." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 – 2013, Priorytet I – Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na Mazowszu, Działanie 1.5 Rozwój przedsiębiorczości. Pismem z dnia ... listopada 2011 r. ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (JWPU) wskazując zastrzeżenia do wniosku, wezwała wnioskodawcę do szeregu uzupełnień ww. wniosku. Wnioskodawca został pouczony, że uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w piśmie, chyba że wprowadzane zgodnie z uwagami poprawki implikują kolejne zmiany, np. w przypadku tabel finansowych. Jednocześnie poinformowano stronę, że wniosek będzie dostępny do poprawy po zalogowaniu do systemu Mazowieckiego Elektronicznego Wniosku Aplikacyjnego (MEWA). W pouczeniu zwrócono się o przesłanie Systemem MEWA poprawionego wniosku o dofinansowanie oraz dostarczenie dwóch egzemplarzy wniosku wydrukowanego z korespondencji wysłanej oraz dwóch egzemplarzy załączników w terminie 14 dni kalendarzowych od daty doręczenia pisma. W piśmie z dnia ... grudnia 2011 r. JWPU poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryteriów formalnych: nr 7 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej, nr 8 Zgodność dokumentacji środowiskowej z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi w zakresie ochrony środowiska, nr 9 Kompletność złożonego Wniosku o dofinansowanie projektu i załączników oraz nr 10 Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 12/11 z dnia 21 września 2011 r. Wnioskodawca błędnie wypełnił punkt B.2.2.1 wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto Wnioskodawca nie załączył pełnej dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko zgodnej z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Spółka złożyła protest na powyższą informację. W odpowiedzi z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... ... Jednostka poinformowała Spółkę, że jej protest został oddalony. Uzasadniając swoje stanowisko JWPU podtrzymała dotychczasowe stanowisko organu wskazując, że zgodnie z Uszczegółowieniem RPO WM 6.2. Tryby wyboru projektów - Ocena formalna Pkt. 4. W trakcie oceny formalnej wnioskodawca ma możliwość jednorazowej poprawy błędów i uzupełnienia braków zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, w terminie 14 dni od momentu otrzymania informacji z JWPU. W takim przypadku 30 dniowy termin na ocenę formalną zostaje przedłużony o nie więcej niż 14 dni od momentu dostarczenia przez wnioskodawcę poprawionego Wniosku o dofinansowanie projektu i/lub załączników. Zatem zgodnie z powyższym Wnioskodawca pismem znak ... z dnia ...11.2011 r. w uwadze nr 1 został poproszony o poprawę błędów formalnych, cyt.: "Dotyczy pomocy publicznej: Wyliczenie przedsiębiorstwa w polu B2 powinno zawierać dane wynikające z powiązań przedstawionych w biznes planie oraz przedstawicielstwa w innych krajach (...)". Pomimo wskazanej uwagi Protestujący na etapie uzupełnienia wykazał szereg powiązań, które wpłynęły na zmianę treści części B wniosku, jak również odpowiednich punktów w biznes planie. Wnioskodawca nie naniósł jednak zmiany w podstawowym punkcie wniosku - w pkt. B2.2.1, gdzie wskazał, że nie jest przedsiębiorstwem zależnym, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wnioskodawca przygotowując dokumentację aplikacyjną był zobligowany do zapoznania się w sposób pełny z dokumentacją konkursową, w tym z instrukcją wypełniania wniosku oraz biznes planem, w których wskazana była bezwzględna konieczność wykazania powiązań kapitałowych i osobowych Wnioskodawcy zgodnie z załącznikiem I do Rozporządzenia KE 800/2008 i naniesienia stosownych danych do odpowiednich pól w dokumentacji aplikacyjnej. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niedostarczenia dokumentacji środowiskowej JWPU stwierdziła, iż Wnioskodawca załączył dokumentację środowiskową do wniesionego środka odwoławczego. Jednak z uwagi na błędne wypełnienie pola B2.2.1 projekt nadal jest niepoprawny pod kątem formalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie "I." Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła, że przy badaniu wniosku naruszone zostały przepisy prawa materialnego: art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz 30 a u.z.p.p.r. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że uchybienie w postaci błędnego wybrania w punkcie B.2.2.1 opcji NIE zamiast TAK stanowi oczywista omyłkę pisarską, a nie błąd natury merytorycznej, który wpływa na jakość i przejrzystość całego projektu. ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie złożyła odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi jest pismo ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 27 stycznia 2012 r. Skarga została wniesiona zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 - tekst jednolity), który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM) został przygotowany w oparciu o Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). RPO WM jest zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (IZ) jest Zarząd Województwa ..., w imieniu którego zadania wynikające z pełnienia roli IZ wykonuje Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... IZ powierzyła wdrażanie RPO WM ... Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU), która pełni rolę Instytucji Pośredniczącej II. Niewątpliwe jest, że wnioskodawca przygotowując dokumentację aplikacyjną był zobligowany do zapoznania się w sposób pełny z dokumentacją konkursową, w tym z instrukcją wypełniania wniosku oraz biznes planem, w którym wskazana była bezwzględna konieczność wykazania powiązań kapitałowych i osobowych wnioskodawcy zgodnie z załącznikiem I do Rozporządzenia KE 800/2008 i naniesienia stosownych danych do odpowiednich pól w dokumentacji aplikacyjnej. Niemniej w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim tego słowa znaczeniu. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego ( powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (Pr. L.Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LewisNexis Warszawa 2009, s96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) maja umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, SA kierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że zaskarżona informacja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa w sposób skutkujący wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Przechodząc do tematyki spornego zagadnienia stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą o z.p.p.r. Niezasadnie zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy podjęto negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku, który został odrzucony z przyczyn formalnych. Spełnienie formalistycznych warunków należy oceniać w myśl art. 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wszechstronnie i racjonalnie. Formalizm ten nie powinien mieć decydującego znaczenia. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska warto wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe podczas badania legalności oceny projektów dotyczących dofinansowania. W wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, NSA skonstatował, że wszelka ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje. Natomiast w wyroku z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, NSA stwierdził, że nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronni9e i racjonalnie, a nie mechanicznie. Sąd orzekający w mniejszej sprawie również nie podzielił tak formalistycznego stanowiska. Uchybienie w postaci błędnego wybrania w punkcie B.2.2.1 opcji "NIE" zamiast "TAK" stanowić może zdaniem Sądu oczywistą omyłkę pisarską. Owa pomyłka wynika z faktu, że w tym punkcie nie wpisuje się wartości liczbowej ani słownej – wybór następuje z rozwijanej listy, z której przez błędne "kliknięcie" wybrano niepoprawny wariant. Przez oczywistą omyłkę pisarską rozumieć należy widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię, błąd gramatyczny, albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Tego rodzaju uchybienie powinno być bezsporne i nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 27.03.1981 r., sygn. akt SA 592/81). Zatem doszło tutaj do widocznego, niezamierzonego użycia opcji "NIE". Wybranie tego wariantu nie było w żadnym stopniu zamierzone, a tym bardziej nie miało na celu wprowadzenia organu w błąd. Świadczy o tym choćby fakt, że w pozostałych punktach pola B2, tj. B2.2.2, B2.2.3 oraz B2.2.4 zamieszczono skonsolidowane dane o odpowiednim zatrudnieniu, obrocie i bilansie całej Grupy Kapitałowej I.. Podanie tych danych jest konieczne z uwagi na przytaczane rozporządzenie Komisji nr 800/2008 dotyczące pomocy publicznej. Mimo, że błędnie zaznaczono w punkcie B2.2.1, iż wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem zależnym, dlatego cele rozporządzenia zostały osiągnięte poprzez podanie we wszystkich pozostałych punktach pola B2 szczegółowych danych dotyczących przedsiębiorstw powiązanych. Powyższe stanowisko akcentuje również fakt zamieszczenia odpowiednich informacji w polu C8.1 wniosku, gdzie Skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że spółki: N. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz Skarżąca I. Sp. z o.o., które to spółki są beneficjentami innych dofinansowanych projektów, wszystkie należą do Grupy Kapitałowej I.. Powyższe informacje w zestawieniu z danymi pola B2 w ocenie Skarżącej wskazuje, że z całą pewnością Skarżąca nie miała na celu wprowadzenia w błąd organu, a także że pomyłka w polu B2.2.1 ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż pozostałe wskazane informacje są spójne, a na podstawie logicznej oceny tych informacji można dojść do ww. wniosku. Tak formalistyczne podejście oderwane od racjonalnej oceny wniosku, skutkujące odrzuceniem wniosku, na który Skarżąca poniosła stosowne wydatki i w który włożyła duży nakład pracy, tylko ze względu na pomyłkowe "kliknięcie" błędnej wartości w jednym polu, godzi również w zasadę proporcjonalności. Zwrócić także należy uwagę, iż do naboru w ramach którego Skarżąca złożyła wniosek maja zastosowanie również przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności. Przepisy te w art. 3 ust. 1 określają cele działań zmierzających do wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej w celu wsparcia harmonijnego zrównoważonego i trwałego rozwoju Wspólnoty. Działania te podejmowane są m.in. za pomocą w/w funduszy w celu zmniejszenia dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych, które powstają zwłaszcza w państwach i regionach opóźnionych w rozwoju i w związku z restrukturyzacją gospodarczą i społeczną. Zatem działania podejmowane w niniejszej sprawie, a co się z tym wiąże także przepisy mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu, powinny być na realizację tak określonych celów nakierowane i być do zamierzonych celów odpowiednie. W tym bowiem przejawia się obowiązująca w prawie zasada proporcjonalności stanowiąca, iż instytucje mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia zamierzonych celów, a środki zastosowane do realizacji tych celów musza być proporcjonalne do ich istoty. Ponadto organ oddalając protest nie wskazał, które punkty dotyczące kryteriów wyboru projektów zawarte w załączniku do uchwały nr 12/11 Komitetu Monitorującego RPO WM z dnia 21 września 2011 r. zostały naruszone. Co prawda odrzucając wniosek organ wskazał, że naruszone zostały punkty nr 7 – Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej, nr 8 – Zgodność dokumentacji środowiskowej z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi w zakresie ochrony środowiska, nr 9 – Kompletność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu i załączników i nr 10 – Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK, jednak z uwagi na uwzględnienie w proteście przesłanej dokumentacji środowiskowej, punkty nr 8,9 i 10 nie mogły być podstawą oddalenia protestu. Natomiast punkt nr 7 zdaniem Skarżącej został zachowany dzięki spełnieniu celów rozporządzenia Komisji nr 800/2008 poprzez podanie we wniosku wszystkich danych podmiotów powiązanych. Według Spółki kryterium 7 tj. sformułowanie "w przypadkach, gdy projekt podlega pomocy publicznej beneficjent zapewnił stosowanie prawa krajowego i unijnego dot. pomocy publicznej" nie jest do końca precyzyjne i pozwala na ocenę, zaś powoływanie się na ten punkt jako podstawę odrzucenia projektu, jest nieprzejrzyste. W ocenie Skarżącej bowiem w tak sformułowanej kategorii trudno odnieść się do różnych przypadków uchybień, mających różną wagę i wpływ na możliwość oceny wniosku. Błędy natury pisarskiej nie powinny mieć takich samych skutków jak zupełne zignorowanie przez wnioskodawcę ww. kryterium poprzez nieujawnieni informacji o przedsiębiorstwach powiązanych, co jednak przy sposobie postępowania organu w tej sprawie jest niemożliwe do osiągnięcia. Tym bardziej, kiedy ocena prowadzona jest metodą zero-jedynkową (Nie-Tak). Zdaniem Sądu, błędna wartość punktu B2.2.1 wniosku może być oceniona, że jest uchybieniem pisarskim, a nie błędem natury merytorycznej (materialnej), który wpływa na jakość i przejrzystość całego projektu. Miało ono charakter niezamierzony. Świadczy o tym wyraźnie treść korespondencji z dnia ... grudnia 2011 r. opisująca naniesione zmiany. Zatem nielogicznym i niespójnym było powoływanie się w punkcie 1 pisma na zmianę, która w zamierzeniu wnioskodawcy – nie zostałaby wykonana. Tak więc niezasadnie odrzucono projekt już na etapie oceny formalnej, albowiem nawet przy ocenie merytorycznej dopuszczalna jest możliwość poprawy drobnych uchybień technicznych, omyłek pisarskich bądź też drobnych błędów rachunkowych. Oznacza to złamanie zasady równego dostępu do pomocy, skoro zgodnie ze Szczegółowym opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ... 2007-2013 w punkcie 6 w trakcie oceny formalnej wniosku beneficjentowi przysługuje wyłącznie możliwość jednorazowej poprawy błędów i uzupełnienia braków zgodnie z uwagami JWPU, natomiast w trakcie oceny strategicznej i merytorycznej beneficjentowi przysługuje dodatkowy termin w razie stwierdzenia błędów mających charakter oczywistych pomyłek. Spełnienie formalistycznych warunków należy oceniać w myśl art. 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wszechstronnie i racjonalnie. Formalizm ten nie powinien mieć decydującego znaczenia. Błędne wybranie pozycji "NIE" w punkcie B2.2.1 wniosku w przypadku, gdy z części opisowej dokumentu jednoznacznie wynika fakt pozostawania Skarżącej w powiązaniu z innym podmiotem, nie powinien eliminować wnioskodawcy z dalszego etapu konkursu. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska warto wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe podczas badania legalności oceny projektów dotyczących dofinansowania. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, NSA stwierdził, że nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie mechanicznie. Podobny pogląd został też zaprezentowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Bd 945/10). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 Sąd postanowił uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucje.