II GSK 1218/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Tadeusz Cysek del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. W. P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 432/12 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w W. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. W. P. U. na rzecz I. Spółki z o.o. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 432/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, zawartą w informacji M. J. W. P. U. (dalej: MJWPU) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], stwierdzając, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżąca spółka złożyła do MJWPU (będącej Instytucją Pośredniczącą II, której Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] powierzyła wdrażanie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]) wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Wniosek ten został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej: RPO [...]), Priorytet I – [...], Działanie 1.5 [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych. Zdaniem MJWPU wnioskodawca błędnie wypełnił punkt B2.2.1 wniosku o dofinansowanie projektu, a także nie załączył pełnej dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko. Oznaczało to, że wniosek o dofinansowanie nie spełniał kryteriów formalnych: nr 7 (Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej), nr 8 (Zgodność dokumentacji środowiskowej z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi w zakresie ochrony środowiska), nr 9 (Kompletność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu i załączników) oraz nr 10 (Zgodność z regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO [..]. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2011 r.). I. Spółka z o.o. złożyła protest dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. MJWPU poinformowała spółkę, że protest został oddalony. Organ stwierdził, że w toku postępowania wnioskodawca został wezwany do poprawienia wniosku m.in. poprzez wskazanie w polu B2 danych wynikających z powiązań przedsiębiorstwa przedstawionych w biznesplanie. Wprawdzie na etapie uzupełniania wniosku spółka wykazała szereg powiązań, które wpłynęły na zmianę treści części B wniosku i odpowiednich punktów w biznesplanie, to jednak wnioskodawca nie naniósł zmiany w pkt B2.2.1 wniosku, z którego wynika, że nie jest przedsiębiorstwem zależnym, a to jest niezgodne ze stanem faktycznym. Ta okoliczność sprawiła, że projekt nadal jest niepoprawny pod kątem formalnym, nawet mimo tego, że do protestu spółka załączyła brakującą dokumentację środowiskową. I. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację w przedmiocie oceny projektu. Skarżąca stwierdziła w szczególności, że uchybienie w postaci błędnego wybrania w punkcie B2.2.1 opcji NIE zamiast TAK stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, a nie błąd natury merytorycznej, który wpływa na jakość i przejrzystość całego projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę MJWPU do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spełnienie formalistycznych warunków należy oceniać wszechstronnie i racjonalnie, co wynika z art. 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.). Formalizm ten nie powinien mieć decydującego znaczenia, zaś ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, a nie na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje. Przygotowując dokumentację aplikacyjną, wnioskodawca był zobowiązany do wykazania swoich powiązań kapitałowych i osobowych zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych; Dz. Urz. UE L 214 z dnia 9 sierpnia 2008 r., s. 3; dalej jako: "rozporządzenie nr 800/2008"). Mimo, że skarżąca spółka w pkt B2.2.1 błędnie zaznaczyła, iż nie jest przedsiębiorstwem zależnym, to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – cele rozporządzenie zostały osiągnięte poprzez podanie we wszystkich pozostałych punktach pola B2 szczegółowych danych dotyczących przedsiębiorstw powiązanych (skonsolidowane dane o odpowiednim zatrudnieniu, obrocie i bilansie całej Grupy Kapitałowej I.). Wskazują na to również informacje zawarte w polu C8.1 wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca z całą pewnością nie miała na celu wprowadzenia w błąd organu, zaś pomyłka w polu B2.2.1 ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Owa pomyłka wynikła z faktu, że w tym punkcie nie wpisuje się wartości liczbowej ani słownej – wybór następuje z rozwijanej listy (TAK/NIE), z której przez błędne "kliknięcie" wybrano niepoprawny wariant "NIE". W tej sytuacji tak formalistyczne i oderwane od racjonalnej oceny wniosku podejście organu, skutkujące odrzuceniem wniosku tylko ze względu na pomyłkowe "kliknięcie" błędnej wartości w jednym polu – godzi w zasadę proporcjonalności, która obliguje instytucje do podejmowania działań i środków, które będą konieczne, niezbędne i proporcjonalne dla realizacji celów. Ponadto Sąd stwierdził, że oddalając protest organ nie wskazał, które punkty dotyczące kryteriów wyboru projektów zawarte w załączniku do uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego RPO [...] z dnia [...] września 2011 r. zostały naruszone. Wprawdzie przy odrzucaniu wniosku organ wskazał na naruszenie punktów nr: 7, 8, 9 i 10, jednakże trzy ostatnie punkty nie mogły być postawą oddalenie protestu z uwagi na uwzględnienie w proteście przesłanej dokumentacji środowiskowej, zaś punkt nr 7 został zachowany dzięki spełnieniu celów rozporządzenia nr 800/2008 poprzez podanie we wniosku wszystkich danych podmiotów powiązanych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że odrzucenie projektu już na etapie oceny formalnej było niezasadne, bowiem nawet przy ocenie merytorycznej dopuszczalna jest możliwość poprawy drobnych uchybień technicznych, omyłek pisarskich bądź też drobnych błędów rachunkowych. Takie działanie organu było złamaniem zasady równego dostępu do pomocy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła MJWPU, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.") poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego że dokonana przez MJWPU ocena wniosku o dofinansowanie, złożonego przez skarżącą spółkę, odpowiadała prawu; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że ocena formalna jest 0/1, co oznacza, że niespełnienie chociażby jednego kryterium eliminuje wniosek z dalszej procedury. Podczas oceny formalnej nie ma miejsca na wartościowanie, na ile dane uchybienie jest istotne. Organ obowiązują w tym zakresie sztywne reguły określone w dokumentacji konkursowej. Błąd popełniony przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie nie był oczywistą omyłką pisarską, bowiem miał on wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż powodował, że wniosek nie mógł zostać oceniony prawidłowo pod względem formalnym, co eliminowało go z dalszej oceny. Działanie organu było zatem prawidłowe. Natomiast zaskarżony wyrok narusza zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zasadę zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Sąd nie dokonał zatem właściwej kontroli legalności działań administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wskazane zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. 2. Podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów postępowania obejmują zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a., poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej oraz zarzut naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego błędne zastosowanie. 3. Tak sformułowane zarzuty uznać należy za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 3 p.p.s.a. jest rozbudowaną jednostką redakcyjną, składającą się z trzech paragrafów i wielu punktów, czego autor skargi kasacyjnej nie tylko nie zauważa ale nawet nie podejmuje próby wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy postępowania, a nadto, że owe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Jak wynika to uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazane wyżej przepisy, w powiązaniu z treścią art. 1 § 2 p.u.s.a., pozwoliły autorowi skargi kasacyjnej na wyrażenie poglądu, że w ich świetle Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, niezasadnie uznając, iż ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa. Teza ta nie została przez autora skargi kasacyjnej rozwinięta, a w szczególności nie odniesiono się do wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że spełnienie (bądź niewypełnienie) warunków formalnych wniosku przez spółkę I., zgodnie z art. 30a cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, winno być ocenione wszechstronnie i racjonalnie, bez przyznawania decydującego znaczenia swoistemu formalizmowi tego postępowania. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, a mianowicie, że ocena zgłoszenia nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy zostały przedstawione dokumenty wymienione w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09), a nadto, iż nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10). 4. Poglądy te podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, zauważając przy tym, że odpowiadają one koncepcji aktywizmu sądu, który – w okolicznościach rozstrzyganej sprawy – winien wskazywać organom administracji takie sposoby i granice interpretacji prawa, aby możliwie stało się zrealizowanie celów rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25). 5. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zgodnie z tym przepisem instytucja zarządzająca wykonując swoje zadania powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał nawet na czym naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady równego dostępu do pomocy miałoby polegać, jak też nie podał, w jaki sposób Sąd naruszył regułę przejrzystości przy ocenie projektów. Wystarczy więc w tym zakresie stwierdzić, że w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby zaskarżone orzeczenie naruszało art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.