II OSK 232/11

Dnia 24 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 294/10 w sprawie ze skargi N. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 294/10 oddalił skargę N. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z daty wpływu w dniu [...] grudnia 2005 r. [...] sp. z o.o. w W. zwróciła się do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, składającej się z wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące anteny, przewidzianej do realizacji w G. przy ul. [...]. Do wniosku dołączono raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który następnie uzupełniono aneksem. Uwagi i wnioski do realizacji przedsięwzięcia złożyli m. in. N. i Z. F., sprzeciwiając się usytuowaniu inwestycji w sąsiedztwie ich nieruchomości, położonej przy ul. [...] z powodu znacznego obniżenia jej wartości. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Wójt Gminy G. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie wskutek odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. oraz art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 129, poz. 902), z której to regulacji wynika, że stronami – oprócz wnioskodawcy – winny być podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co powinno wynikać z przedłożonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej. Skargi na powyższą decyzję zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 536/07. Następnie inwestor przedłożył kwalifikację przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach..., wskazując że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105), przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do mogących oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego uznając, że sporna inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, w świetle określonego przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji, organ I instancji wyjaśnił, że stronami tego postępowania nie są m. in. N. i Z. F., którym jednak decyzję doręczono. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m. in. N. i Z. F., nie zgadzając się z odmową przyznania im statusu strony z powodu szkody, jaką mogą ponieść wskutek obniżenia wartości ich nieruchomości w razie realizacji w sąsiedztwie stacji telefonii komórkowej. Do odwołania dołączono odpis z KW nr [...], z której wynikało, że właścicielem działek nr [...] i [...], jest N. F. Rozpatrując odwołanie N. F. i Z. F., zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., rozpoznanie niniejszej sprawy winno nastąpić na gruncie przepisów dotychczasowych, tj. w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Tymczasem w świetle przepisu art. 46a ust. 4 pkt 1 tej ustawy, stronami postępowania są – poza wnioskodawcą – podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich tzn. nieruchomości graniczących z tą nieruchomością. W oparciu o przedłożony odpis księgi wieczystej organ odwoławczy ustalił, że N. F. jest właścicielką działek nr [...] i [...] w G., które jednak nie graniczą z działką nr [...], na której planowana jest sporna inwestycja. Z. F. nie wykazał zaś praw rzeczowych do żadnej nieruchomości. Zdaniem organu, nowelizacja ustawy, która weszła w życie z dniem 18 sierpnia 2007 r. zawęża krąg stron, bowiem uprzednio niezbędne było przedłożenie mapy obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Stąd też nie podważając istnienia interesu faktycznego N. i Z. F., organ II instancji stwierdził, że nie przysługuje im przymiot strony, co obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach N. F. i Z. F. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 6-10, art. 28 i 35 k.p.a. oraz art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kc. Skarżący powołując się na opracowaną na ich zlecenie opinię rzeczoznawcy majątkowego, zarzucili że wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę po wykonaniu w ich sąsiedztwie stacji masztowej telefonii komórkowej, jest niższa o 50 %, co ich zdaniem stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego i uzasadnia przyznanie im statusu strony. Dodatkowo podnieśli, że do tej pory w postępowaniu administracyjnym i sądowym byli traktowani jako strona. Wreszcie, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00 (ONSA 2003/4/129), skarżący wskazali na brak podstaw prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego w wyniku odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w I instancji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że działki nr [...] i [...], położone są po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do działki objętej planowaną inwestycją – w odległości około 100 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za prawidłowe Sąd uznał wskazanie organu odwoławczego, że z uwagi na datę złożenia wniosku ([...] grudnia 2005 r.), jego rozpoznanie winno nastąpić na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Taki zakres stosowania tej ustawy wyznacza bowiem przepis art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), przy czym nie zachodzi przypadek z art. 154 ust. 1 tej ustawy. Ustawa Prawo ochrony środowiska, nie zawiera zaś legalnej definicji strony na użytek postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, stąd też krąg stron postępowania na gruncie tej ustawy należy wyznaczyć zgodnie z regułą generalną zawartą w art. 28 k.p.a. Sąd I instancji przychylił się do poglądu, że przymiot strony w takich sprawach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu jego oddziaływania. Poczynienie ustaleń faktycznych co do kręgu stron postępowania stanowi obowiązek organu administracji, sama bowiem regulacja ustawy co do wymogów wniosku nie przesądza o statusie strony. Zdaniem Sądu, nowelizacja przepisu art. 46a ust. 4 ustawy, dokonana ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz.U. Nr 88, poz. 587), nie zawęża kręgu stron postępowania jedynie do tych podmiotów, które bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, przeczy takiej tezie chociażby zapis pkt 1a tego ustępu. Wręcz przeciwnie, można założyć, że wolą ustawodawcy było ustalenie już na etapie składania wniosku terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem w sytuacji, gdy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę, na której planowane jest przedsięwzięcie, o którym mowa w ustawie. Jednakże wadliwa – w ocenie Sądu - wykładnia art. 46a ust. 4 ustawy, zaprezentowana przez organ odwoławczy, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, jako że naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem ustalił organ odwoławczy, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...] w G., położonych przy ul. [...], która to nieruchomość nie graniczy z działką nr [...], objętą wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na planowane zamierzenie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak podkreślił Sąd, w przypadku tego rodzaju przedsięwzięć oddziaływanie na środowisko polega na emisji pola elektromagnetycznego. Przedłożona przez inwestora kopia mapy ewidencyjnej oraz raport oddziaływania na środowisko daje podstawę do stwierdzenia, że zasięg pola elektromagnetycznego obejmuje działkę nr [...] oraz sąsiadującą działkę nr [...] stanowiącą współwłasność G. C.-N. i A. N. Twierdzenia skarżących w żadnym wypadku nie podważają danych co do zasięgu pola elektromagnetycznego. Co więcej, w świetle wyjaśnień ich pełnomocnika złożonych w toku rozprawy sądowej co do położenia działek nr [...] i [...] wynika jednoznacznie, że działki te nie tylko nie sąsiadują z terenem spornego przedsięwzięcia, ale od działki nr [...] oddzielone są działką budowlaną nr [...] (własność P. B.) i drogą publiczną – ul. [...]. Odległość pomiędzy działką inwestora a nieruchomością przy ul. [...], wynosi zaś ok. 100 m. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy wyklucza możliwość przyjęcia, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej N. F., a przy tym oddziaływanie to należy rozważać jedynie z punktu widzenia zasięgu pola elektromagnetycznego, bowiem jedynie z tego powodu sporna inwestycja może wymagać wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślając, że z mocy art. 1 ustawy, określa ona zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, Sąd wskazał, iż akcentowana w skardze kwestia obniżenia wartości nieruchomości, w sąsiedztwie których usytuowane są wieże telefonii komórkowej, nie stwarza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie może stanowić o naruszeniu interesu faktycznego. Tego rodzaju wartości nie podlegają zaś ochronie na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przywołana w skardze regulacja art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kodeksu cywilnego, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby zasięg pola elektromagnetycznego obejmował nieruchomość przy ul. [...], a tylko z tego faktu mogłaby wystąpić szkoda wskutek funkcjonowania spornej inwestycji. Nie negując zatem twierdzeń skarżących o obniżeniu wartości nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie wieży telefonii komórkowej Sąd wskazał, że dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest jedynie w drodze procesu cywilnego, lecz nie może uzasadniać przyznania im statusu strony w postępowaniu administracyjnym, co wymaga wykazania bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na sferę prawną podmiotu. Jako niezasadne Sąd ocenił odwołanie się w skardze do regulacji art. 6-10 k.p.a., bowiem interes prawny winien być oceniany obiektywnie, a nie w kategoriach subiektywnego poczucia skrzywdzenia. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że oboje skarżący brali uprzednio udział w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem braku ustaleń faktycznych w tym zakresie. Co prawda w motywach decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy G. prawidłowo uznał, że skarżący nie są stronami postępowania, to jednak niekonsekwentnie doręczył im decyzję, ta jednak okoliczność nie tworzy po ich stronie legitymacji procesowej. Jak wyjaśnił Sąd, status strony nie został też przesądzony wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2280/07, mocą którego uchylono postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na wydane w tej sprawie postanowienie wpadkowe (uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a.). Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że przyczyną uchylenia postanowienia było niewyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., a mianowicie nie ustalono usytuowania nieruchomości, którymi władają wnoszący zażalenie w stosunku do terenu inwestycji i nie zbadano, czy realizowana inwestycja może chociażby hipotetycznie na nie oddziaływać. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zaś stanowisko, że każdy organ administracji winien samodzielnie ustalić krąg stron postępowania (wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 908/08). W niniejszej zaś sprawie – jak zauważył Sąd - organ odwoławczy poczynił ustalenia co do położenia działek nr [...] i [...] w stosunku do terenu inwestycji (działki nr [...]), stwierdzając że działki te nie graniczą bezpośrednio. Skoro zaś wykluczyć należy także oddziaływanie na te działki pola elektromagnetycznego, a przynajmniej skarżący w tym względzie nie naprowadzili żadnej argumentacji, nie sposób zarzucić organowi, którego działanie zaskarżono nienależyte wyjaśnienie sprawy, gdyż idzie o ocenę statusu prawnego skarżących, przy czym jedynie N. F. przysługują uprawnienia właściciela tych działek. Skarżący Z. F. nie legitymuje się zaś tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, a status posiadacza, czy współposiadacza nie stwarza przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Błędnie też – jak zauważył Sąd - skarżący odwołują się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 1635/00. Przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji nie była bowiem odmowa przyznania skarżącym statusu strony. Wskazując zatem, iż z mocy art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje stronie, w ocenie Sądu prawidłowym jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie legitymują się w niniejszej sprawie przymiotem strony, i z tej przyczyny za prawidłowe Sąd uznał umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważył, że wskutek odwołania innych osób, późniejszą decyzją Kolegium uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. F., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości, która nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana inwestycja, powyższe jednak nie oznacza, że nie znajduje się ona w zasięgu jej oddziaływania. W aktach administracyjnych znajduje się opinia biegłego, który nie wyklucza wpływu inwestycji na nieruchomość, w tym w szczególności na wartość tej nieruchomości. W opinii tej zaznaczono, że tego typu inwestycje wpływają na obniżenie wartości nieruchomości, co oczywiście wpływa na to, że interes prawny skarżącej zostaje w ten sposób naruszony, co tworzy po jej stronie legitymację procesową. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i ustalenie, że skarżąca jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło odrzucenie tej skargi, bądź jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.1270, dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 stanowi, że skargę taką można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie naruszeń prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera prawidłowo określonych podstaw, nie określa czy chodzi o naruszenia prawa materialnego czy procesowego i nie wskazuje na czym miałyby one polegać. Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznaje, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na wskazanie w tej skardze przepisów, zdaniem wnoszącego skargę, naruszonych zaskarżonym wyrokiem oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwala na jej rozpoznanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych zarzutów. Są to zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć nie zostały tak określone i nie wskazano na czym polega ich błędna wykładnia lub wadliwe zastosowanie. Skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. zarzuca Sądowi błędne przyjęcie, że obniżenie wartości nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, nie ma wpływu na przyznanie ich właścicielom statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przymiot strony mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, które usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia oraz podmioty, których nieruchomości znajdują się w zasięgu jego oddziaływania. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by zasięg pola elektromagnetycznego z jakim wiąże się tego rodzaju przedsięwzięcie, obejmował działki nr [...] i [...], których właścicielem jest N. F. Nie można zatem w tej mierze dopatrzeć się podstawy prawnej uzasadniającej status skarżącej jako strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie może również stanowić o przymiocie strony w kontrolowanym postępowaniu podnoszona przez skarżącą okoliczność potencjalnego obniżenia wartości nieruchomości, którą wiąże ona z realizacją wskazanej inwestycji. Stwierdzić należy, że – jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji - w sytuacji, jeżeli inwestycja po jej zrealizowaniu wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości skarżącej, to będzie skarżącej przysługiwać stosowne powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.