II SA/Gl 294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy ze skargi N. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z daty wpływu w dniu [...]r. "A" Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Woja Gminy G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, składającej się z wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące anteny, przewidzianej do realizacji w G. przy ul. [...]. Do wniosku dołączono raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który następnie uzupełniono aneksem. Uwagi i wnioski do realizacji przedsięwzięcia złożyli m. in. N. i Z. F., sprzeciwiając się usytuowaniu inwestycji w sąsiedztwie ich nieruchomości, położonej przy ul. [...] z powodu znacznego obniżenia jej wartości. Po rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże wskutek odwołania inwestora decyzją z dnia [...]r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in. uwagę na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z treścią art. 28 kpa oraz art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 129, poz. 902), z której to regulacji wynika, że stronami – oprócz wnioskodawcy – winny być podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co winno wynikać z przedłożonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej. Skargi na powyższą decyzję odrzucono na mocy prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 536/07. Następnie inwestor przedłożył kwalifikację przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach..., wskazując że zgodnie z rozp. Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 158, poz. 1105), przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do mogących oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, uznając że sporna inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, w świetle określonego przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji, organ I instancji wyjaśnił, że stronami tego postępowania nie są m. in. N. i Z. F., którym jednak decyzję doręczono. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m. in. N. i Z. F., nie zgadzając się z odmową przyznania im statusu strony z powodu szkody, jaką mogą ponieść wskutek obniżenia wartości ich nieruchomości w razie realizacji w sąsiedztwie stacji telefonii komórkowej. Do odwołania dołączono odpis z [...], z której wynikało, że właścicielem działek nr [1] i [2], jest N. F. Wskutek odwołania A. N. i A. L., decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast rozpatrując odwołanie N. F. i Z. F., zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., rozpoznanie niniejszej sprawy winno nastąpić na gruncie przepisów dotychczasowych, tj. w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochr środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Tymczasem w świetle przepisu art. 46a ust. 4 pkt 1 tej ustawy, stronami postępowania są – poza wnioskodawcą – podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich. tzn. nieruchomości graniczących z tą nieruchomością. W oparciu o przedłożony odpis księgi wieczystej organ odwoławczy ustalił, że N. F. jest właścicielką działek nr [1] i [2] w G., które jednak nie graniczą z działką nr [3], na której planowana jest sporna inwestycja. Z. F. nie wykazał zaś praw rzeczowych do żadnej nieruchomości. Zdaniem organu, nowelizacja ustawy, która weszła w życie z dniem [...]r. zawęża krąg stron, bowiem uprzednio niezbędne było przedłożenie mapy obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Stąd też nie podważając istnienia interesu faktycznego N. i Z. F., organ II instancji stwierdził, że nie przysługuje im przymiot strony, co obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego N. F. i Z. F. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 6-10, art. 28 i 35 kpa oraz art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kc. Skarżący powołując się na opracowaną na ich zlecenie opinię rzeczoznawcy majątkowego, zarzucili że wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę po wykonaniu w ich sąsiedztwie stacji masztowej telefonii komórkowej, jest niższa o 50 %, co ich zdaniem stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego i uzasadnia przyznanie im statusu strony. Nadto, skarżący podnieśli, że do tej pory w postępowaniu administracyjnym i sądowym byli traktowani jako strona. Wreszcie, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00 (ONSA 2003/4/129), skarżący wskazali na brak podstaw prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego w wyniku odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że działki nr [1] i [2], położone są po przeciwnej stronie ul. [...] w stosunku do działki, objętej spornym zamierzeniem – w odległości około 100 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że prawidłowo uznał organ odwoławczy, że z uwagi na datę złożenia wniosku ([...]r.), jego rozpoznanie winno nastąpić na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Taki zakres stosowania tej ustawy wyznacza bowiem przepis art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), przy czym nie zachodzi przypadek z art. 154 ust. 1 tejże ustawy. Ustawa – Prawo ochrony środowiska, nie zawiera zaś legalnej definicji strony na użytek postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak to ustawodawca uczynił w przepisie art. 185 ust. 1 tej ustawy, bądź np. w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stąd też krąg stron postępowania na gruncie tej ustawy należy wyznaczyć zgodnie z regułą generalną zawartą w art. 28 kpa. Zatem stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach... jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że przymiot strony w takich sprawach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu jego oddziaływania (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07). Konsekwencją takiego stanowiska winno być stwierdzenie, że poczynienie ustaleń faktycznych co do kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu administracji. Sama regulacja ustawy co do wymogów wniosku nie przesądza więc o statusie strony. Zdaniem sądu administracyjnego, nowelizacja przepisu art. 46a ust. 4 ustawy, dokonana ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 587), nie zawęża też kręgu stron postępowania jedynie do tych podmiotów, które bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, bowiem przeczy takiej tezie chociażby zapis pkt 1a tego ustępu. Wręcz przeciwnie, można założyć, że wolą ustawodawcy było ustalenie już na etapie składania wniosku terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem w sytuacji, gdy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę, na której planowane jest przedsięwzięcie, o którym mowa w ustawie. Jednakże wadliwa wykładnia art. 46a ust. 4 ustawy, zaprezentowana przez organ odwoławczy, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, jako że naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem ustalił organ odwoławczy, że skarżąca jest właścicielką działek nr [1] i [2] w G. , położonych przy ul. [...], która to nieruchomość nie graniczy z działką nr [3], objętą wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na planowane zamierzenie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W przypadku tego rodzaju przedsięwzięć oddziaływanie na środowisko polega na emisji pola elektromagnetycznego. Przedłożona przez inwestora kopia mapy ewidencyjnej oraz raport oddziaływania na środowisko daje zaś podstawę do stwierdzenia, że zasięg pola elektromagnetycznego obejmuje działkę nr [3] oraz sąsiadującą działkę nr [4] stanowiącą współwłasność G. C. - N. i A. N. Twierdzenia skarżących w żadnym wypadku nie podważają danych co do zasięgu pola elektromagnetycznego. Co więcej, w świetle wyjaśnień ich pełnomocnika złożonych w toku rozprawy sądowej co do położenia działek nr [1] i [2] wynika jednoznacznie, że działki te nie tylko nie sąsiadują z terenem spornego przedsięwzięcia, ale od działki nr [3] oddzielone są działką budowlaną nr [5] (własność P. B.) i drogą publiczną – ul. [...]. Odległość pomiędzy działką inwestora a nieruchomością przy ul. [...], wynosi zaś ok. 100 m. Taki stan rzeczy wyklucza możliwość przyjęcia, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej N. F., a przy tym oddziaływanie to należy rozważać jedynie z punktu widzenia zasięgu pola elektromagnetycznego, bowiem jedynie z tego powodu sporna inwestycja może wymagać wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z mocy art. 1 ustawy, określa ona zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów. Stąd też akcentowana w skardze kwestia obniżenia wartości nieruchomości, w sąsiedztwie których usytuowane są wieże telefonii komórkowej, nie stwarza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie może stanowić o naruszeniu interesu faktycznego. Tego rodzaju wartości nie podlegają zaś ochronie na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przywołana w skardze regulacja art. 435 § 1 i art. 144 w zw. z art. 439 kodeksu cywilnego, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby zasięg pola elektromagnetycznego obejmował nieruchomość przy ul. [...], a tylko z tego faktu mogłaby wystąpić szkoda wskutek funkcjonowania spornej inwestycji. Nie negując zatem twierdzeń skarżących o obniżeniu wartości nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie wieży telefonii komórkowej wskazać przyjdzie, iż dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest jedynie w drodze procesu cywilnego, lecz nie może uzasadniać przyznania im statusu strony w postępowaniu administracyjnym, co wymaga wykazania bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na sferę prawną podmiotu. Zdaniem sądu administracyjnego, niezasadnie w skardze odwołano się do regulacji art. 6-10 kpa, bowiem interes prawny winien być oceniany obiektywnie, a nie w kategoriach subiektywnego poczucia skrzywdzenia. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że oboje skarżący brali uprzednio udział w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem braku ustaleń faktycznych w tym zakresie. Aczkolwiek w motywach decyzji z dnia [...]r. Wójt Gminy G. prawidłowo uznał, że skarżący nie są stronami postępowania, to jednak niekonsekwentnie doręczył im decyzję, co jednak nie tworzy po ich stronie legitymacji procesowej. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że status strony nie został też przesądzony wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2280/07, mocą którego uchylono postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na wydane w tej sprawie postanowienie wpadkowe (uzgodnienie w trybie art. 106 kpa). Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że przyczyną uchylenia postanowienia było niewyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 kpa, a mianowicie, nie ustalono usytuowania nieruchomości, którymi władają wnoszący zażalenie w stosunku do terenu inwestycji i nie zbadano, czy realizowana inwestycja może chociażby hipotetycznie na nie oddziaływać. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zaś stanowisko, że każdy organ administracji winien samodzielnie ustalić krąg stron postępowania (vide: wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 908/08). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy poczynił ustalenia co do położenia działek nr [1] i [2] w stosunku do terenu inwestycji (działki nr [3]), stwierdzając że działki te nie graniczą bezpośrednio. Skoro zaś wykluczyć należy także oddziaływanie na te działki pola elektromagnetycznego, a przynajmniej skarżący w tym względzie nie naprowadzili żadnej argumentacji, nie sposób zarzucić organowi, którego działanie zaskarżono nienależyte wyjaśnienie sprawy, gdyż idzie o ocenę statusu prawnego skarżących, przy czym jedynie N. F. przysługują uprawnienia właściciela tych działek. Skarżący Z. F. nie legitymuje się zaś tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, a status posiadacza, czy współposiadacza nie stwarza przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Błędnie też skarżący odwołują się do poglądu, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00. Przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji nie była bowiem odmowa przyznania skarżącym statusu strony. Z mocy art. 127 § 1 kpa, prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje zaś stronie. Skoro w niniejszej sprawie zasadnie Kolegium uznało, że skarżący nie legitymują się w niniejszej sprawie przymiotem strony, prawidłowo umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jedynie na marginesie przyjdzie też zauważyć, że wskutek odwołania innych osób, późniejszą decyzją Kolegium uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.