II OSK 2489/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 416/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 416/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 29 marca 2010 r. Muzeum [...] (dalej inwestor) wniosło o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Decyzją z [...] 2010 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Prezydent [...] na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś bądź ustawa środowiskowa) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania [oceny] oddziaływania "planowanej decyzji na środowisko" [winno być "na środowisko przedsięwzięcia"; załącznik nr 17 w aktach administracyjnych I instancji]. Odwołanie od decyzji z [...] 2010 r. wniosło Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżący) i Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie [...]). Postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 44 ust. 1 udiś, organizacja ekologiczna może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym, wymagającym udziału społeczeństwa. W świetle art. 79 udiś, udziału społeczeństwa wymaga postępowanie, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z [...] 2010 r., wydanym po zasięgnięciu opinii właściwych organów, Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] 2010 r. nr [...] Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. Natomiast skarżący nie złożył wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu i nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z uwagi na fakt, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, odwołania skarżącego i Stowarzyszenia [...], Kolegium uznało za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie z [...] 2011 r. wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne [...], podnosząc w szczególności, co następuje: Zdaniem SKO, w następstwie wydania przez Prezydenta postanowienia o odstąpieniu od oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji stało się postępowaniem nie wymagającym udziału społeczeństwa. Z tej racji skarżący został uznany za nie mającego legitymacji do brania udziału w sprawie. W ocenie skarżącego, w sytuacji w której w świetle orzecznictwa SKO, na postanowienie o odstąpieniu od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie służy zażalenie, postanowienie to jest zaskarżalne w ramach odwołania od decyzji środowiskowej. Skarżący nie zaskarża tym samym merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej, a postanowienie Prezydenta, orzekające o odstąpieniu od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zakresie wskazanego wyżej postanowienia, postępowanie ma charakter postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Jednocześnie wskazał, że w sytuacji, w której organ odwoławczy rozpatruje środek odwoławczy dotyczący pobocznego postanowienia, na które nie służy zażalenie, to obowiązany jest do ponownego merytorycznego zbadania sprawy w całości. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 udiś, stwierdzające brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko powoduje, że w postępowaniu prowadzonym po jego wydaniu, udział społeczeństwa nie jest wymagany. Jednak do chwili wydania tego postanowienia udział ten jest wymagany. Istnieje zatem domniemanie, że do chwili stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie, potencjalnie znacznie oddziaływujące na środowisko, znacząco na to środowisko nie oddziaływuje, jest przedsięwzięciem znacznie oddziaływującym na środowisko, w związku z czym zachodzi konieczność zapewnienia w nim udziału społeczeństwa. Z art. 21 ust. 2 pkt 8 udiś wynika, że informację o postanowieniach stwierdzających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub brak takiej konieczności, zamieszcza się wśród informacji ogłaszanych publicznie. Zamieszczenie informacji o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny umożliwia społeczeństwu aktywniejsze włączenie się w dalsze postępowanie. Informacja o stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny stanowi natomiast sygnalizację wyłączenia możliwości udziału społeczeństwa w dalszym postępowaniu, w którym dotychczas uczestniczyło. Powyższe nawiązuje do postanowień art. 4 ust. 4 dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE.L. 1985.175.40, dalej dyrektywa 85/337/EWG) i art. 6 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. nr 78, poz. 706, dalej Konwencja z Aarhus). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy środowiskowej reguluje art. 44 udiś. W sposób nie budzący wątpliwości postępowanie środowiskowe w niniejszej sprawie nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, co jest konsekwencją tego, że postanowieniem z [...] 2010 r., wydanym po zasięgnięciu opinii właściwych organów, Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Owo postępowanie środowiskowe jest zatem postępowaniem, w którym nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji uznać należy, że skarżący nie mógł wnieść odwołania od decyzji z [...] 2010 r. na podstawie 44 ust. 2 udiś, bowiem tryb ten zarezerwowany jest wyłącznie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Wniesienie odwołania było w tej sytuacji niedopuszczalne i słusznie skutkowało wydaniem przez SKO postanowienia, o którym mowa w art. 134 kpa. Wprawdzie w przepisach ustawy środowiskowej nie zawarto regulacji odnośnie uczestniczenia przez organizacje ekologiczne w tych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie tej ustawy, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, niemniej udziału takiego co do zasady nie wyłączono. Wynika stąd, że w postępowaniach, o których wyżej mowa, organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć (w tym także wnosić odwołania) na ogólnych zasadach - po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 kpa. Skorzystanie z tej możliwości przez organizację ekologiczną wymaga w świetle art. 31 § 1 kpa wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem, którego to formalnego warunku skarżący nie dopełnił. W ocenie Sądu I instancji, za równoznaczne ze skutecznym prawnie złożeniem takiego wniosku nie można uznać samego faktu powołania przez skarżącego w treści odwołania - pośród szeregu innych przepisów i bez złożenia jasno sformułowanego żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu - przepisu art. 31 § 2 kpa, a zatem przepisu regulującego obowiązki organu po zgłoszeniu przez organizację społeczną w trybie art. 31 § 1 kpa żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dla porównania Sąd I instancji wskazał, że prawidłowo sformułowany wniosek w przedmiocie dopuszczenia do postępowania zgłosiło jeszcze w postępowaniu przed organem I instancji Stowarzyszenie [...], nie składające skargi w niniejszej sprawie. W świetle powyższego brak było podstaw do dopuszczenia skarżącego do postępowania i w efekcie rozpoznania jego środka odwoławczego co do meritum. Wojewódzki Sąd nie podzielił stanowiska skargi, że bezpośrednią podstawę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu stanowią przepisy dyrektywy 85/337/EWG. Przepisy tej dyrektywy zostały w sposób prawidłowy wprowadzone do prawa polskiego (m.in. przepisami ustawy środowiskowej) i dlatego nie mogą być bezpośrednio stosowane. To samo dotyczy Konwencji z Aarhus (wyrok WSA w Warszawie z 10.4.2006 r., VII SA/Wa 16/06, Lex nr 204936). Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Stowarzyszenie Ekologiczne [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez adw. D. R., zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 44 ust. 2 udiś przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie miał legitymacji czynnej do wniesienia odwołania gdyż postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa, podczas gdy skarżący mógł na podstawie tego przepisu wnieść odwołanie od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia; 2. art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., nr 78, poz. 706) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało; 3. art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L. 175, s. 40), zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzenia niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE przez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której zainteresowana osoba ma prawo kwestionować w drodze odwołania decyzji w sprawie braku konieczności poddania ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia; II. prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. nr 78, poz. 706) i art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 1985.175.40) w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Te, wiążące Polskę, umowy międzynarodowe stały się, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP), częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. Istotne jest jednak to, że jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, są to normy sformułowane bardzo ogólnie, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały Konwencję z Aarhus. Wynika to w sposób oczywisty z przepisów art. 9 ust. 1-5 tej umowy międzynarodowej, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczegółowych rozwiązaniach prawnych przewidzianych w art. 44 udiś, ustawodawca przewidział szczególny tryb, w jakim mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z ust. 1 art. 44, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe "zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu" (art. 44 ust. 2 udiś). Z przepisów tych wynika, że jednym z warunków, od spełnienia których uzależnione jest ich zastosowanie, jest to, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Niespełnienie tego wymogu nie oznacza, że organizacja ekologiczna nie może brać w nim udziału i wnieść odwołania od wydanej decyzji. W takiej sytuacji mają jednak zastosowanie zasady ogólne, regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych, wskazane w art. 31 kpa. Zgodnie z nimi (art. 31 § 1 kpa) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zasadność tych żądań ocenia jednak organ administracji publicznej, który może ich nie uwzględnić (art. 31 § 2 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja z [...] 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie był wymagany udział społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 udiś, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 udiś). Z przepisów tych i z definicji oceny oddziaływania na środowisko, zawartej w art. 3 pkt 8 udiś wynika, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z art. 84 ust. 1 udiś, nie był wymagany udział społeczeństwa. W doktrynie podnosi się, że w art. 44 ust. 1 i 2 udiś wskazano bardzo precyzyjnie, że są to sprawy, w jakich organizacje ekologiczne mogą zgłosić swój udział, to sprawy, w których powinien zostać zagwarantowany udział społeczeństwa. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, by mogło to mieć miejsce, konkretny przepis prawa materialnego musi taki udział przewidywać. Brak tego typu rozwiązania jest jednoznaczny z uznaniem danej kategorii spraw za niewymagającą udziału społeczeństwa K. Gruszecki, Komentarz do art. 44 usdiś, LEX/el 2013, uw. IV.2). W kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania tryb regulujący udział organizacji ekologicznych w postępowaniu wskazany w art. 44 udiś, a skarżący mógł wziąć udział w postępowaniu na zasadach wskazanych w art. 31 kpa. Tylko od wolnej woli skarżącego zależało, czy złoży wniosek o dopuszczenie skarżącego jako organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 kpa). Skoro skarżący nie wybrał tej drogi, to nie służyły mu prawa strony (art. 31 § 3 kpa) i nie mógł wnieść odwołania (art. 127 § 1 kpa). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 3.10.2013 r., II OSK 1274/12, cbosa). Zarzut błędnej wykładni art. 44 ust. 2 udiś okazał się nieusprawiedliwiony. Przy wykładni wskazywanej przez autora skargi kasacyjnej, skarżący jako organizacja ekologiczna korzystałby z uprawnień dalej idących niż strona, nie biorąca udziału w postępowaniu, gdy tymczasem ustawodawca gwarantuje organizacji ekologicznej jedynie prawo uczestniczenia na prawach strony, nie zaś uprawnienie strony (art. 44 ust. 2 zd. ostatnie udiś; K. Gruszecki – op. cit. uw. III.1). Za odmienną wykładnią prawa, trafnie aprobowaną zaskarżonym wyrokiem, nie przemawiały art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus ani art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 10a dyrektywy 85/337/EWG. Wobec braku naruszenia prawa materialnego, nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 kpa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu. Skarga kasacyjna nie przedstawiła uzasadnionych zarzutów, zatem podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.