II OSK 2081/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 41/12 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. II OSK 2081 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D. S. jako starsza pielęgniarka pracująca w Oddziale Ratunkowym Szpitala Powiatowego w K. w czasie pracy miała kontakt ze środkami (substancje i preparaty) chemicznymi stosowanymi do dezynfekcji skóry i błon śluzowych pacjentów oraz do mycia i dezynfekcji sprzętu przed i po zabiegu chirurgicznym. Do jej obowiązków należało zajmowanie się pacjentami, a w szczególności: mycie pacjentów (toaleta), wykonywanie iniekcji i pobieranie materiału biologicznego do badań, przygotowywanie pacjentów do zabiegu chirurgicznego i asystowanie przy tych zabiegach oraz przygotowywanie środków dezynfekcyjnych i sporządzanie roztworów z tych środków. Z orzeczenia lekarskiego z dnia 30 czerwca 2009 r. wydanego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Lublinie wynika, iż u D. S. nie rozpoznano choroby zawodowej astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych. Również w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 5 stycznia 2010 r. nie rozpoznano astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego wymienionej w poz. 6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 – dalej zwanego rozporządzeniem). Wykonane u strony badania spirometryczne i badania gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc ani cech niewydolności oddechowej. Ponadto diagnostyka alergologiczna nie wykazała w testach skórnych uczulenia na pospolite alergeny wziewne. Testy płatkowe- zestaw standardowy rozszerzony o środki dezynfekcyjne i olejki zapachowe były ujemne. Również testy ekspozycyjne (placebo oraz z preparatem Bucasan- wskazanym przez D. S. jako najbardziej przyczyniający się do jej dolegliwości) wypadły ujemnie, zarówno pod względem klinicznym (brak objawów bronchospastycznych), jak i spirometrycznych (brak spadku FEVi). Zdaniem Instytutu całokształt obserwacji klinicznych, wyniki diagnostyki laboratoryjnej i alergologicznej, a zwłaszcza badań czynnościowych układu oddechowego nie uzasadniały rozpoznania u badanej astmy oskrzelowej o zawodowej etiologii tej choroby. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u D. S. choroby zawodowej astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny. Obie powyższe decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/10. W ocenie Sądu nie wypowiedziano się w pełni, co do zakresu postępowania prowadzonego zgodnie z zawiadomieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 4 listopada 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji realizując zalecenia Sądu, tj. wyjaśnienie podejrzenia choroby zawodowej zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym z pozycji 13 wykazu chorób zawodowych oraz wyjaśnienie wątpliwości zawartych w karcie wypisowej sporządzonej w związku z hospitalizacją D. S. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu wystąpił do tej jednostki o wyjaśnienie spornych kwestii. W odpowiedzi Instytut wskazał, że po obserwacji klinicznej w Instytucie w dniach 1 grudnia 2009 r.- 18 grudnia 2009 r. wydane zostały z datą 5 stycznia 2010 r. orzeczenia lekarskie: o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej astmy oskrzelowej i o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym, będącego przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Nadto Instytut wskazał na charakter opinii o zdolności do pracy, która wydawana jest jedynie dla celów profilaktycznych. W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz wyjaśnienia Instytutu, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u D. S. choroby zawodowej astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie, w wyniku rozpatrzenia odwołania D. S., zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski zawarte w skarżonej decyzji i stwierdził, iż wobec braku rozpoznania przez upoważnione jednostki u strony choroby zawodowej wymienionej w rozporządzeniu, to organ I instancji słusznie nie stwierdził choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. S., zarzucając Instytutowi Medycyny Pracy w Łodzi przeprowadzenie testów alergologicznych po kilku dniach leczenia polegającego na podawaniu leków przeciwalergicznych oraz wykonanie testów alergologicznych na środki wycofane z użycia w szpitalach ponad 20 lat temu. Zdaniem skarżącej także badania w Instytucie w Sosnowcu były przeprowadzone nierzetelnie, zaś wydany w dniu 28 maja 2009 r. zakaz pracy w kontakcie ze środkami dezynfekującymi i odkażającymi jest równoznaczny z brakiem możliwości wykonywania pracy pielęgniarki oraz jest konsekwencją narażenia na działania szkodliwych środków w miejscu pracy. Ponadto w dniu 15 czerwca 2009 r. stwierdzono u skarżącej uczulenie na środek Bucasan, który od dziesięciu lat jest stosowany w służbie zdrowia. W ocenie skarżącej, skoro wcześniej nie wydano jej takiego zakazu to teraz jest on konsekwencją narażenia na działania szkodliwych środków w miejscu pracy. Z uwagi na powyższe, skarżąca wskazała na wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy ekspozycją na alergeny w środowisku pracy a jej chorobą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na zapadły uprzednio w sprawie wyrok z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1318/10 i związanie nim zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w powyższym wyroku z dnia 26 października 2010 r. uwzględniono skargę z uwagi na naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie skonfrontowania w toku postępowania administracyjnego niejasności i sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym. W wyroku tym zawarto również wytyczne dla organów, co do sposobu przeprowadzenia ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że organ administracyjny dokonując ustaleń w oparciu o orzeczenia lekarskie, w których nie wypowiedziano się w pełni, co do zakresu postępowania prowadzonego zgodnie z zawiadomieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w K. z dnia [...] listopada 2008 r. [w sprawie uznania bądź nie uznania u D. S. "(...) schorzenia powstałego w wyniku działania alergizującego substancji obecnych w środowisku pracy jako choroby zawodowej", a więc zarówno zawodowej etiologii obrzękowego zapalenia krtani na podłożu alergicznym (poz. 13 wykazu chorób zawodowych), jak i astmy oskrzelowej (poz. 6 wykazu chorób zawodowych)] winien mieć na uwadze § 8 ust. 2 rozporządzenia. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, przedmiot niniejszego postępowania dotyczył choroby zawodowej astmy oskrzelowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowody i rozpatrzyły go zgodnie z obowiązującymi regułami procesowymi, wnikliwie i wszechstronnie, uwzględniając przy tym wytyczne zawarte w wyroku z dnia 26 października 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 28 lutego 2011r. wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu o wyjaśnienie wątpliwości wskazanych przez Sąd. W piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. Instytut wyjaśnił, że w sprawie skarżącej wydano dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie Nr [...] dotyczyło braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej astmy oskrzelowej, zaś orzeczenie Nr [...] dotyczyło braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym. Jak wskazał przy tym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzeczenie Nr [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto Instytut wyjaśnił, że opinia o zdolności do pracy, która jest zwyczajowo zamieszczana w karcie wypisowej z pobytu szpitalnego w Instytucie stanowi tylko orientacyjne wytyczne dla lekarza podstawowej jednostki służby medycyny pracy sprawującej profilaktyczną opiekę nad pracownikiem. Opinia ta nie ma też bezpośredniego związku z orzeczeniem w sprawie choroby zawodowej i nie może być podstawą kwestionowania ustaleń w tym zakresie. Zalecenia dotyczące przeciwwskazań ze względów profilaktycznych nie świadczą o tym, że objawy chorobowe są skutkiem pracy zawodowej - podstawową zasadą profilaktyki, która ma właśnie chronić przed wystąpieniem lub nasileniem choroby są działania zapobiegawcze (czyli profilaktyczne) poprzez eliminację narażenia na czynniki nie będące przyczyną choroby zawodowej, ale mogące pogarszać przebieg innych schorzeń. Z powyższych wyjaśnień w ocenie Sądu wynikało, że jednostka orzecznicza drugiego stopnia wypowiedziała się w pełni, co do zakresu prowadzonego postępowania, a więc zarówno w zakresie zawodowej etiologii obrzękowego zapalenia krtani o podłożu alergicznym (poz. 13 wykazu chorób zawodowych), jak i astmy oskrzelowej (poz. 6 wykazu chorób zawodowych). Ponieważ badania prowadzono w kierunku dwóch różnych schorzeń, wystawiono w stosunku do każdego z nich oddzielne orzeczenie lekarskie. Z tego też względu organy, orzekając w zakresie choroby zawodowej astmy oskrzelowej, powołały się na orzeczenie lekarskie Instytutu tylko jej dotyczące. Również wyjaśnienia Instytutu w zakresie sposobu rozumienia opinii o zdolności do pracy zawartej w karcie wypisowej Sąd uznał za wystarczające i wyjaśniające wszelkie wątpliwości. Sąd podkreślił, że skarżąca została przebadana przez dwie niezależne placówki, upoważnione do przeprowadzania badań i oceny wystąpienia choroby zawodowej. Wydane orzeczenia lekarskie wskazują na brak choroby zawodowej astmy oskrzelowej, co jest warunkiem koniecznym do wydania przez organy Inspekcji Sanitarnej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Jak zaznaczył Sąd, do stwierdzenia istnienia choroby zawodowej konieczne jest zaistnienie dwóch podstawowych przesłanek, tj. zdiagnozowanie istnienia schorzenia, które znajduje się w wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu oraz ustalenia istnienia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy zaistnieniem tego schorzenia a istniejącym narażeniem zawodowym w określonym miejscu pracy (art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). W świetle zebranego materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia działanie organów w analizowanym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe i wystarczające do wydania właściwego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku fachowości i rzetelności przy przeprowadzaniu badań przez obie jednostki orzecznicze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie w sprawach chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne, zaś państwowy inspektor sanitarny, podejmując decyzję w sprawie choroby zawodowej jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Zarówno organy Inspekcji Sanitarnej, jak też sąd administracyjny nie mają żadnych uprawnień do dokonywania merytorycznej oceny sposobu przeprowadzenia badań medycznych i ewentualnego podważania ich wyników. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § lit. c w związku z 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku rozpoznania sprawy przez organy obu instancji nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., co skutkowało błędnym oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi, w sytuacji gdy organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniach lekarskich budzących liczne wątpliwości zarówno co do sposobu przeprowadzenia badań, zakresu przeprowadzonych testów, oraz bez uwzględnienia faktu, iż skarżącej na kilka dni przed przeprowadzeniem przedmiotowych badań podano w szpitalu bardzo silny lek przeciwalergiczny- Pulmicort, którego to podanie mogło zniekształcić przebieg badań i skutkować tym, iż uzyskany wynik był niemiarodajny. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "w Lublinie z dnia 25.04.2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 41/12" oraz przyjęcie nowych dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, gdyż konieczność ich powołania wynikała z zapoznania się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca wskazała, że uwzględniając cały materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, a także dołączone do skargi kasacyjnej zaświadczenia lekarskie, należy poddać w wątpliwość wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. Skarżąca od samego początku wskazywała, iż do testów alergologicznych użyto środki wycofane z użycia w szpitalach ponad 20 lat temu (Lizol, Formaldehyd). Nadto z przedłożonych dodatkowo zaświadczeń lekarskich z dnia 22 czerwca 2012 r. i 26 czerwca 2012 r. wynika niezbicie, iż skarżąca jest chora na przewlekłe alergiczne obrzękowe zapalenie krtani i astmę oskrzelową o podłożu zawodowym, od co najmniej 4 lat. O nierzetelności przeprowadzonych badań świadczy ponadto fakt, iż w dniu przyjęcia do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi celem obserwacji w kierunku choroby zawodowej skarżącej podano szereg leków, które mogły zniekształcić następnie wynik przeprowadzonych badań, przede wszystkim Pulmicort, co wynika wprost z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 14 marca 2009 r. oraz Budehin. Opisując ich działanie, skarżąca wskazała, że testy alergiczne zostały przeprowadzone w optymalnym czasie działania tego pierwszego leku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Sanitarny, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za nie zasługujący na uwzględnienie należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Powyższym zarzutem autor kasacji zmierzał do podważania wykonanych w sprawie badań lekarskich kwestionując sposób ich przeprowadzenia. Przedstawionej argumentacji kasacji nie sposób jednak podzielić z następujących przyczyn. Rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia i ani organy inspekcji sanitarnej, ani też sądy administracyjne nie są uprawnione do samodzielnej oceny trafności postawionej diagnozy lekarskiej, jak również sposobu prowadzenia przez te jednostki procesu diagnostycznego. Kwestia, jakim badaniom została poddana skarżąca oraz to, jakie leki zostały jej podane i w jakim czasie przez uprawnionych lekarzy, zatrudnionych w jednostkach badawczych pozostawała poza oceną tak Sądu, jak i prowadzących postępowanie organów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia "Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego". W przedmiotowej sprawie skarżąca została poddana badaniom w wyniku, których wydane zostało w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Lublinie orzeczenie lekarskie z dnia 30 czerwca 2009 r., a kolejne orzeczenie lekarskie wydał w sprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. W tych orzeczeniach zgodnie stwierdzono, iż wyniki przeprowadzonej diagnostyki laboratoryjnej i alergologicznej, oraz badań czynnościowych układu oddechowego nie uzasadniają rozpoznania u skarżącej astmy oskrzelowej, jako choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Istotnym jest przy tym, iż z karty wypisowej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 4 stycznia 2010 r., z opisu leczenia i przebiegu choroby skarżącej wynika, iż w badaniu fizykalnym nie stwierdzono u skarżącej objawów bronchospastycznych nad polami płucnymi, nie obserwowano też napadów duszności typu astmatycznego. Stwierdzić trzeba, iż z treści załączonej do akt dokumentacji wynika, iż rodzaj środków dezynfekcyjnych i myjących używanych w miejscu pracy skarżącej został ustalony na podstawie informacji udzielonej przez jej pracodawcę, a wydający w sprawie orzeczenie lekarskie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu dysponował ich próbkami. Jak stwierdzono wprost w treści orzeczenia Instytutu "Po otrzymaniu od pracodawcy próbek środków myjących i dezynfekujących stosowanych w zakładzie pracy badanej wykonano testy skórne płatkowe z powyższymi preparatami (...)". Powyższe okoliczności, szczególnie z uwzględnieniem orzeczeń lekarskich o braku podstaw do uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową w postaci astmy oskrzelowej pozwalały przyjąć, iż organy Inspekcji Sanitarnej, podejmując kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 K.p.a. To ustalenie słusznie też doprowadziło Sąd pierwszej instancji do trafnego wniosku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co z kolei świadczyło o bezzasadności rozpoznawanego zarzutu. Stwierdzić w końcu też trzeba, iż przedłożone przez skarżąca zaświadczenia lekarskie powyższych ustaleń nie zdołały podważyć. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.