II OSK 194/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 820/10 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 194/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustawienia przez G.S. tablic reklamowych na działkach nr [...] i [...] w Z. W wyniku przeprowadzonych w dniu 18 maja 2009 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił, że na działkach zlokalizowano łącznie 5 tablic reklamowych, wykonanych z kształtowników stalowych, zabetonowanych w gruncie. Roboty związane z montażem przedmiotowych obiektów, zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli GDDKiA obecnych w trakcie oględzin, rozpoczęto w dniu 3 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał G.S. dokonać rozbiórki reklam zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej S69, tj. reklam oznaczonych nr 1, 2, 3 i 5 na kopii mapy ewidencyjnej będącej załącznikiem do decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło zgłoszenie inwestora o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie "reklamy 5x2,5 m, podbudowy betonowej, konstrukcji stalowej, szt. 8", na działce nr [...] w Z. Termin rozpoczęcia robót określono na dzień 5 maja 2009 r. Natomiast zamiar budowy reklam na działce nr [...] inwestor zgłosił w dniu 22 sierpnia 2008 r. Zdaniem organu I instancji oba zgłoszenia były przyjęte przez Starostwo Powiatowe w Z. wadliwie. O tym, że roboty budowlane zostały wykonane przed ustawowym terminem 30 dni, organ architektoniczno- budowlany został poinformowany pismem z dnia 4 maja 2009 r., czyli przed planowanym terminem rozpoczęcia robót. Ponadto tablice reklamowe naruszają art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a przez swą lokalizację powodują rozproszenie uwagi kierowców, co stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadne zatem było zastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł G.S. Wskazał, że podstawową przesłanką zaliczenia danej drogi do odpowiedniej kategorii jest to, by grunt stanowił własność podmiotu zarządzającego drogą. Jednakże działki nr [...] i [...], na których zlokalizowane są tablice reklamowe, jak i sam fragment drogi krajowej S69, od krawędzi którego naliczana była odległość przedmiotowych tablic, nie stanowią ani nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...], obejmującej powyższe działki, oraz z postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] marca 1998 r., I Ns [...], obecnym właścicielem nieruchomości jest T.M. Droga krajowa S69 przebiega m.in. po działkach nr [...],[...],[...], [...] i [...]. Zarządca drogi nigdy jednak nie uregulował prawnie kwestii zajęcia ww. gruntów pod budowę i użytkowanie drogi krajowej. Zatem fragment drogi przebiegający przez działki T.M. nie ma charakteru drogi publicznej, a co za tym idzie - nie korzysta także z ochrony przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, w tym także z ochrony tzw. pasa drogowego. Odwołujący się podkreślił, że zamiar postawienia tablic reklamowych był zgłaszany Starostwu Powiatowemu w Z. W jego ocenie bezpodstawne są twierdzenia, że tablice reklamowe rozpraszają przejeżdżających kierowców. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie zgromadził wystarczających dowodów pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Nie ustalił bowiem w sposób niebudzący wątpliwości kwestii własności nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie. Z materiałów dołączonych do odwołania wynika, że ww. teren nie stanowi prawdopodobnie własności Skarbu Państwa. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów potwierdzających, kto jest jego właścicielem. Zatem nie sposób stwierdzić, czy organ prawidłowo ustalił strony postępowania i czy wszystkie strony zostały poinformowane o jego wszczęciu. Ponadto organ I instancji nie zgromadził wystarczających materiałów pozwalających na ustalenie, czy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z uwagi na to nie można skontrolować prawidłowości wdrożonego przez organ trybu działania. Organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 136 k.p.a. nie jest władny dokonać powyższych ustaleń w ramach postępowania odwoławczego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył G.S., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 136 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że postępowanie w sprawie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie ustalił w sposób jednoznaczny kwestii własności nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie. Z materiałów dołączonych do odwołania wynika, że ww. teren nie stanowi prawdopodobnie własności Skarbu Państwa. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów potwierdzających, kto jest jego właścicielem. Dlatego organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu stron bądź ich pełnomocników. W postępowaniu w przedmiocie rozbiórki usytuowanych na działkach obiektów nie może bowiem nie uczestniczyć właściciel nieruchomości. Organ I instancji działań takich jednak nie podjął, a w konsekwencji nie ma możliwości, by jednoznacznie stwierdzić, czy wszystkie strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2010 r. skargę kasacyjną wniósł G.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do zastosowania powyższego przepisu przez organ II instancji, 2/ art. 136 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wyłączenia zastosowania powyższego przepisu. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną strona stwierdziła, że organ II instancji powinien był prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, a uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia zostało błędnie ocenione przez Sąd. W istocie bowiem organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na gruncie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma pełne prawo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające i nie powinien uchylać się od wydania merytorycznej decyzji. Postępowanie dowodowe zostało w znacznej części przeprowadzone przez organ l instancji, nie istniały również żadne obiektywne przeszkody, które uniemożliwiałyby organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do niewyjaśnionych kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej jej zasadność dostrzega w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji oceny dokonanej przez organ odwoławczy, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zawiera na tyle istotne braki, że ich uzupełnienie wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. W ocenie autora skargi kasacyjnej owe ewentualne braki organ odwoławczy mógł uzupełnić we własnym zakresie w oparciu o art. 136 k.p.a., a następnie, opierając się na pełnym już materiale dowodowym, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W żadnym razie natomiast nie był władny zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasacyjną, przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (brzmienie obowiązujące do dnia 11 kwietnia 2011 r.). Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewątpliwie słuszne są wywody autora skargi kasacyjnej, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu I instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioski, do których dochodzi składający skargę kasacyjną na podstawie owych wywodów, są błędne. Istota omawianego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Do tych elementów powinna ograniczać się decyzja kasacyjna organu. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego (niedających się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.), organ odwoławczy nie może wyrażać swojego podglądu, co do sposobu wykładni przez organ I instancji przepisów będących materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w decyzji kasacyjnej narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie da się bowiem prawidłowo dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie dokonane. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dysponuje faktami pozwalającymi na merytoryczne załatwienie sprawy jest zobowiązany wydać decyzję reformacyjną i orzec, co do istoty sprawy. Jak bowiem wspomniano, podstawową formą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy jest właśnie decyzja merytoryczna (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09). Wymaganiom tym sprostała zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a co za tym idzie i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odpowiada prawu. Nie do przyjęcia jest bowiem teza, do której w istocie sprowadza się zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Na skutek takiego rozumowania, strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem I instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stroną postępowania administracyjnego jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania tej decyzji. Skutki takie zaś w niniejszej sprawie mogą niewątpliwie dotyczyć właściciela nieruchomości, na której inwestor wybudował sporne tablice reklamowe. Skoro zatem organ I instancji nie ustalił, kto jest właścicielem nieruchomości, to organ odwoławczy nie mógł wyjaśnić tej kwestii we własnym zakresie i uznając dopiero na etapie postępowania odwoławczego, że właścicielowi przysługuje status strony – doręczyć również jemu decyzję ostateczną. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej (jaką jest właściwe ustalenie stron postępowania), określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08). Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że nieustalenie przez organ I instancji losów złożonych przez inwestora zgłoszeń zamiaru wybudowania urządzeń reklamowych również wyklucza podjęcie merytorycznej decyzji w sprawie legalności tych obiektów. Niewyjaśnienie, czy organ architektoniczno-budowlany złożył (bądź nie) sprzeciw w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie pozwala na kontrolę prawidłowości przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z akt sprawy nie można jednak w żaden sposób rozstrzygnąć, czy tryb ów był prawidłowy. O ile bowiem, a istnieją uzasadnione podstawy do takiego założenia, urządzenia reklamowe wybudowane zostały przed dokonaniem zgłoszenia (ewentualnie przed upływem 30-dniowego terminu na zajęcie stanowiska przez organ architektoniczno-budowlany po złożeniu zgłoszenia), właściwym trybem postępowania byłby art. 49b ustawy - Prawo budowlane, a nie postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Należy zatem rozważyć relację, jaka zachodzi pomiędzy art. 49b ust. 1, regulującym rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, a art. 50 i 51, regulującymi przypadki inne, niż wskazane w art. 49b. Wprawdzie art. 49b, jaki i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 49b chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07, niepubl.). Tak więc w przypadkach wskazanych w art. 49b należy nakazać rozbiórkę, zaś art. 50 i 51 dotyczą innych przypadków, w których z uwagi na okoliczności faktyczne nie można mówić o rozbiórce. W tej sytuacji nie można przyjąć, by brak tak istotnych ustaleń, dotyczących określenia kręgu stron postępowania i właściwego trybu postępowania, mógł być sanowany przez uzupełniające postępowanie dowodowe organu odwoławczego. Całkowicie zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, była prawidłowa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.