I OSK 1917/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 297/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 297/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Gdynia na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Wojewoda Pomorski decyzją z [...] października 2000 r., nr [...], na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm., dalej: "Ugn") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z/s w W. (dalej: "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w Gdyni, obręb W., oznaczonego jako działki nr 1 o pow. 666 m2 i nr 2 o pow. 20101 m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności tzw. toru łapankowego położonego na tym gruncie. Decyzja ta została w toku postępowania odwoławczego zmieniona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] w części dotyczącej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Podaniem z 7 lipca 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr 2 podnosząc, że działka ta w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej - ulicy S. w Gdyni, a zatem stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasto Gdynia. Nieruchomość ta miała nie znajdować się zatem w 1990 r. w zarządzie [...] i nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia przez to przedsiębiorstwo. Po rozpatrzeniu w/w podania decyzją z [...] września 2009 r. nr [...]9, Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] października 2000 r. w żądanym zakresie wyjaśniając, że gmina - Miasto Gdynia nie dysponuje jakimkolwiek dokumentem wskazującym, że na dzień 5 grudnia 1990 r. przysługiwało jej, a nie Skarbowi Państwa, prawo własności do działki nr 2. Ponadto w 1990 r. ul. S. nie posiadała statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: Udp"), który nabyła dopiero na mocy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 15 kwietnia 1996 r. nr 3/96, opublikowanego w dzienniku urzędowym z 20 czerwca 1996 r. pod nr 15. Zatem do tego czasu była tylko drogą wewnętrzną. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia decyzji Prezydent Miasta Gdyni podał, że ul. S. została oddana do użytkowania przed 1939 r., a zatem stan prawny z tego okresu powinien mieć decydujące znaczenie dla ustalenia statusu tej drogi. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...]9, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że działka nr 2 w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej [...]. W stosunku do tej nieruchomości nie stwierdzono wydania decyzji komunalizacyjnej. Spełnione zatem były przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej: "ustawa z 29 września 1990"), ponieważ przed dniem 5 grudnia 1990 r. rzeczona ulica nie uzyskała statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu przepisów Udp. Status taki nabyła dopiero w 1996 r. na mocy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 15 kwietnia 1996 r., które nie miało mocy wstecznej. Natomiast przywoływana przez Prezydenta Miasta Gdyni uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 16 listopada 1989 r. nr X/53/89 w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, posiada jedynie charakter opiniodawczy i nie zastępowała stosownego aktu prawnego nadającego drodze status prawny drogi publicznej. Również oddanie drogi do użytku powszechnego jeszcze przed 1939 r. i fakt powszechnego jej użytkowania nie był równoznaczny z uzyskaniem przez drogę wskazanego statusu, a powołana przez wnioskodawcę ustawa z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 6, poz. 32) również wymagała w tym zakresie wydania stosownej uchwały wojewódzkiego lub powiatowego związku samorządowego albo uchwały rady gminnej (miejskiej), co wynikało z art. 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy istniały przesłanki uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością [...], a przez to brak było podstawy do uznania, że sporna decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."). Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Gmina Miasto Gdynia wniosła do WSA w Warszawie skargę. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru naruszył przepisy art. 138 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 200 Ugn i art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Ulica S., w skład której wchodzi sporna działka, została urządzona jeszcze przed 1939 r., zaś o publicznym jej charakterze świadczyć miał notoryjny fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia. Zatem brak wymaganej publikacji, a nawet podjęcia wymaganej uchwały, nie pozbawił jej charakteru drogi publicznej. Minister miał także pominąć kwestię spełnienia przez [...] przesłanek uwłaszczenia [...] na przedmiotowych działkach. Działka nr 2 nie znajdowała się bowiem w posiadaniu [...], ani nie była wykorzystywana w związku z przedmiotem jej działalności. W szczególności sprawowanie przez [...] zarządu nad tą nieruchomością nie zostało wykazane decyzją administracyjną, a jedynie z powołaniem się na wpis w księdze wieczystej. Nieruchomość ta w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wyrokiem z 6 października 2010 r., I SA/Wa 259/10, WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2009 r. uznając, że Gmina Miasto Gdynia nie posiadała legitymacji do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r., co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. W dniu 5 grudnia 1990 r. Gminie nie przysługiwał bowiem tytuł prawnorzeczowy do działki nr 2, która była własnością Skarbu Państwa, nie legitymuje się również ona decyzją komunalizacyjną. Dlatego nie była i nie mogła być stroną postępowania uwłaszczeniowego, a przez to stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w takim postępowaniu decyzji. Nie było więc podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego w imieniu Gminy przez Prezydenta Miasta Gdyni. Jednak z uwagi skierowania do niej zaskarżonej decyzji była uprawniona do wniesienia skargi. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miasto Gdynia i Minister Infrastruktury. W następstwie ich rozpoznania wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy, zaś uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko sądu I instancji o braku posiadania przez Gminę materialnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, przez co skargę kasacyjną oceniono jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury NSA w kwestii stwierdzonej przez sąd I instancji nieważności zaskarżonych decyzji zwrócił uwagę, że na podstawie akt sprawy nie można było jednoznacznie ustalić, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodziło od Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Gdyni. W szczególności odpowiedzi takiej nie dała analiza samego wniosku, wszak prezydent miasta w strukturze organów administracji publicznej wykonuje także kompetencje starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej, a nie tylko w imieniu miasta na prawach powiatu czy też samodzielnie. A zatem stwierdzenie, że skarżone decyzje wydano z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 Ugn było przedwczesne. Niezależnie od tego podano, że w przypadku uznania posiadania przez Gminę legitymacji procesowej do wniesienia skargi przy jednoczesnym braku materialnego interesu prawnego skarga powinna zostać oddalona, a nie odrzucona. Brak jednak było podstaw do merytorycznego jej rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Gminy Miasto Gdynia. Sąd ocenił, że skarga ta nie mogła skutkować merytoryczną kontrolą legalności zaskarżonej decyzji z powodu braku materialnego interesu prawnego po stronie skarżącej, legitymującego ją do wniesienia skargi. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes ten polega na istnieniu związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a kwestionowanym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zainteresowany podmiot powinien zatem wykazać, że miał prawo brać udział w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interesu tego Gmina jednak nie wykazała i nie wynikał on z akt sprawy. WSA w Warszawie podał, że postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane przez Prezydenta Miasta Gdyni. Przy czym w skarżonych decyzjach nie wyjaśniono, że podmiot ten występował w postępowaniu jako organ wykonawczy Gminy, czy też jako zarządca drogi lub organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ten stan rzeczy spowodował, że Gmina uzyskała formalną możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, co jednak nie było tożsame z materialną legitymacją skargową w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawą objętych postępowaniem nadzorczym decyzji stanowił art. 200 Ugn, który odwołuje się do art. 2 ustawy z 29 września 1990. Zgodnie z nim, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego; uwłaszczenie to nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 Ugn). Skoro więc w postępowaniu takim dochodzi do ukształtowania stosunków własnościowych na nieruchomości, to podmiotami mającymi interes prawny legitymowanymi do udziału w nim w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są: właściciel gruntu (Skarb Państwa albo gmina), państwowa lub komunalna osoba prawna posiadająca nieruchomość 5 grudnia 1990 r. w zarządzie, a inne podmioty, jeżeli wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa lub gminie, przysługiwało w tym dniu prawo rzeczowe do takiej nieruchomości. Gmina Miasto Gdynia do żadnej z tych grup nie należy. W dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr 2 była własnością Skarbu Państwa. Dlatego też Gmina Miasto Gdynia nie miała interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, a tym samym w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na wniosek Prezydenta Miasta Gdyni. Nie ma przeto również interesu prawnego we wniesieniu skargi. WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że brak materialnoprawnego interesu do udziału Gminy w postępowaniu uwłaszczeniowym potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11. Skargę kasacyjną od wyroku z 26 kwietnia 2012 r. wniosła Gmina Miasto Gdynia, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 w zw. z art. 190 Ppsa przez stwierdzenie, że rozstrzygana sprawa była przedmiotem oceny prawnej we wszystkich jej aspektach, skutkujące niewykonaniem wskazań NSA zawartych w wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11, a art. 151 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd I instancji nie zastosował się do wskazań sądu kasacyjnego, ponieważ nie poczynił żadnych ustaleń, od kogo pochodził wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze, natomiast powołując się na art. 190 Ppsa wskazał na związanie wykładnią prawa i skargę oddalił z powodu braku interesu prawnego Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zarzut naruszenia art. 153 Ppsa jest chybiony. Cyt. przepis stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Przepisu tego nie mógł naruszyć sąd wojewódzki, skoro uprzednio jego wyrok został uchylony w wyniku skargi kasacyjnej i sąd ten ponownie rozpoznawał skargę w warunkach związania wytycznymi zwartymi w wyroku sądu kasacyjnego. Zatem w grę wchodzi ewentualne naruszenie art. 190 Ppsa, jako przepisu szczególnego normującego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co z mocy art. 193 Ppsa wyklucza możliwość stosowania w tym przypadku przepisu art. 153 Ppsa. Zgodnie z art. 190 Ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej sąd I instancji nie naruszył cyt. przepisu, przeciwnie – zastosował się do wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2011 r., I OSK 105/11. Cyt. wyrokiem oddalona została skarga kasacyjna Miasta Gdyni od wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 259/10. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Gmina Miasto Gdynia nie posiadała materialnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu. Gminie Miasta Gdyni nie przysługiwał w dniu 5 grudnia 1990 r. żaden tytuł prawny do uwłaszczonej nieruchomości. O interesie prawnym Gminy w sprawie uwłaszczenia [...] przedmiotową nieruchomością nie może również przesądzić uregulowanie zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego w sprawie I OSK 105/11 nie ma również podstaw do twierdzenia, że o interesie prawnym skarżącej Gminy przesądza komunalizacja nieruchomości z mocy prawa, na mocy art. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Aby móc skutecznie powoływać się na tytuł prawny do nieruchomości powstały na tej podstawie prawnej, musiałaby istnieć w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, wydana przez właściwego wojewodę w trybie przewidzianym w przepisach tej ustawy, stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę. W powyższym wyroku stwierdzono ponadto, że w sytuacji, w której sąd I instancji uznał, że Gmina Miasta Gdyni posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury, a nie istnieje po stronie Gminy materialny interes prawny w sprawie, jak to przyjął w zaskarżonym wyroku, to w sytuacji tej Sąd winien skargę Gminy oddalić. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wymaga badania materialnych przesłanek w oparciu o przepisy prawa materialnego, przy czym negatywny wynik tego badania uzasadnia oddalenie skargi przez sąd, a nie jej odrzucenie. W żadnym razie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ administracji nie zbadał interesu prawnego wnioskodawcy. Uchylając wyrok I SA/Wa 259/10 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając z kolei skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury, stwierdził że przedstawione akta nie dawały podstaw do jednoznacznego przyjęcia przez sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej złożony został przez Prezydenta Miasta Gdyni działającego jako organ wykonawczy tego Miasta. W konsekwencji nie zaakceptowano wywodu, jakoby zaskarżona decyzja nadzorcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 Ugn wskutek merytorycznego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia. Ponownie rozpoznając skargę Gminy Miasta Gdyni WSA w Warszawie oddalił ją, z uwagi na brak interesu prawnego u strony skarżącej. Przytaczając obszernie wywody zawarte w wyroku I OSK 105/11 sąd wojewódzki stwierdził, że skoro Gmina Miasta Gdyni nie posiada materialnoprawnej legitymacji do wniesienia skargi, to niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, musi ona podlegać oddaleniu, a sąd nie ma możliwości dokonać merytorycznej kontroli zakwestionowanej decyzji. Stanowisko to jest całkowicie prawidłowe i zasadne. Chybione są zatem zarzuty sprowadzające się do braku wykonania wytycznych zawartych w wyroku sądu kasacyjnego. Nie naruszył przeto sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 190 i art. 151 Ppsa. Z tych przyczyn i na zasadzie art. 184 Ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.