II OW 22/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – garażu zlokalizowanego w Krakowie na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na podstawie art. 22 § 2 K.p.a. w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta Krakowa, dotyczącego wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania mającego na celu nakazanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - blaszanego garażu zlokalizowanego przy ul. [...] 5 (obecnie ul. [...] 5) w Krakowie położonego na działce nr [...] obr. 9 Nowa Huta przez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że inspektorzy PINB w Krakowie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2011 r. stwierdzili, że na działce nr [...] obr. 9 Nowa Huta, której właścicielem jest F. N., znajduje się użytkowany przez niego garaż posiadający konstrukcję stalową, o wymiarach 7,5 m x 5,5m z dachem krytym blachą z bramą wjazdową od strony drogi publicznej (ul. [...]). Garaż został wybudowany w oparciu o wydaną przez Urząd Dzielnicowy Kraków - Nowa Huta decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1986 r., znak: [...], która dotyczyła "pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę garażu blaszanego jako obiektu o charakterze tymczasowym do końca 1988 r.", z dopisaną klauzulą o treści "po wygaśnięciu decyzji, o ile nie nastąpią okoliczności przedłużenia lokalizacji, garaż należy rozebrać, a teren uporządkować - nie przysługuje miejsce zamienne pod garaż". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki uznając, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy przekazał pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. decyzję z dnia [...] sierpnia 1986 r., Prezydentowi Miasta Krakowa celem wyegzekwowania wynikających z niej nakazów. Prezydent Miasta Krakowa w dniu 23 stycznia 2012 r. przekazał Powiatowemu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki przedmiotową sprawę W tej sytuacji organu nadzoru budowlanego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu podnosząc, że na podstawie art. 5 pkt 16 i art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198) zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124 i z 1988 r.. Nr 41, poz. 324) przejęły rejonowe organy administracji rządowej ogólnej. Następnie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692) zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły do właściwości organów gmin, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 90 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) nadającym brzmienie rozdziałowi 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zadania administracji architektoniczno - budowlanej w pierwszej instancji wykonuje starosta do właściwości którego należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone dla właściwości innych organów. Zatem, w ocenie organu, zadania i kompetencje terenowego organu administracji państwowej - Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - Nowa Huta, który wydał przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę garażu blaszanego jako obiektu o charakterze tymczasowym do końca 1988 r. przejął Prezydent Miasta Krakowa. Zadania i kompetencje powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów I instancji zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wśród wymienionych w nim podstaw prawnych brak jest kompetencji związanych z wydawaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na ściśle określony czas (obiektu tymczasowego) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki. O tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych, decydują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. dalej zwanej "u.p.e.a."). W myśl art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązków w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, z kolei przepis art. 2 § 1 pkt 10 stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo-w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 u.p.e.a.) jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne oraz kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji postanowień. W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i egzekwować je w drodze egzekucji administracyjnej. Żaden przepis prawa nie daje organom nadzoru budowlanego prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Właściwości powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym nie można domniemywać. Właściwość ta wynika jedynie z przepisu art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. sytuując powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organy egzekucyjne w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Natomiast przepis art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jasno wskazuje na Prezydenta Miasta Krakowa jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w szczególności w zakresie zadań własnych jakim jest na podstawie art. 4 ust 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 Nr 142 poz.1592 z późn. zm.) wykonywanie zadań w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie egzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Analogicznie jak ma to miejsce w obowiązującym stanie prawnym tak i ówcześnie obowiązujący przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w przedmiotowym przypadku, bowiem nie może być mowy o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku obiektu tymczasowego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę istniejącego nadal po upływie terminu rozbiórki określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w ww. przypadku do 1988 r. (postanowienie NSA z 26 lutego 2010 r., II OW 84/09). Jako organ właściwy w sprawie doprowadzenia do rozbiórki obiektów tymczasowych, zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę określające termin rozbiórki należy wskazać organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej - w tym przypadku Prezydenta Miasta Krakowa (postanowienie NSA z dnia 26.02.2008 r. sygn. akt. II OW 76/07). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął analogiczny spór kompetencyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II OW 23/07 argumentując, że "Wydawanie decyzji o pozwoleniu na budową, w tym obejmujących określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), należy w świetle przepisów powołanej ustawy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji, także egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z tych decyzji, nawet jeśli wydane zostały na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej." Decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r., określa jak wskazano wyżej czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego oraz termin jego rozbiórki. Prezentowana linia orzecznicza była obowiązująca już w poprzednim stanie prawnym tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - postanowienie NSA z dnia 06.05.2010r., sygn. akt II OW 7/10. Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki jako organ właściwy w sprawie. W jego ocenie błędne jest ujmowanie sprawy jako dotyczącej egzekucji o charakterze niepieniężnym. Do PINB przekazano sprawę legalizacji spornego obiektu budowlanego w oparciu o właściwe przepisy tj. Prawo budowlane z 1974 r. – a tego typu postępowania, prowadzone zarówno w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, jak i ustawy z 1974 r. należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest kompetencja organów w sprawie, w której inwestor wybudował obiekt tymczasowy na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany a następnie nie dokonał jego rozbiórki pomimo upływu terminu użytkowania obiektu, określonego w pozwoleniu na budowę. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z mocy prawa z upływem terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę. W takiej sytuacji wydawanie decyzji o rozbiórce obiektu jest nie tylko zbędne, lecz wręcz niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 900/86, wyrok NSA z dnia 5 września 1998 r., sygn. akt IV SA 644/88). Zaznaczyć trzeba, że rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki. O tym natomiast, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych, decydują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z zasadą obowiązku prowadzenia egzekucji zawartą w art. art. 6 u.p.e.a. wierzyciel musi podejmować czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny stosować środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, aby wyegzekwować niewykonany jeszcze obowiązek. W myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązków w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, z kolei przepis art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 u.p.e.a.) jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne oraz kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji postanowień. Przepisy Prawa budowlanego wyraźnie określają przypadki kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, wydanej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, przewidziano w przepisach art. 48, 49 lit. b, art. 51 i art. 67 Prawa budowlanego. Jednak żaden z tych przepisów nie może mieć zastosowania w rozpoznawanym przypadku, bowiem nie może być tu mowy o samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49 lit. b. Poza tym zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zostały ściśle określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast zgodnie z art. 82 ust. 1 tej ustawy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Wskazana we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego sytuacja nie stanowi podstawy, w świetle przepisów Prawa budowlanego, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu tymczasowego. Żaden przepis prawa, nie daje też organom nadzoru budowlanego (w tym przypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego) prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - Nowa Huta. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym w pełni podziela przytoczony przez wnioskodawcę pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II OW 23/07, że "w obecnym stanie prawnym, wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym obejmujących określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), należy w świetle przepisów powołanej ustawy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji, także egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z tych decyzji, nawet jeśli wydane zostały na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej." Z tych wszystkich względów należało wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.