II OSK 2265/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie – obecnie ... S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 215/12 w sprawie ze skargi H. G., K. W., J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. nr KOC/3063/Ar/11 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od ... S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz K. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 215/12, w sprawie ze skarg H. G., K. W. oraz J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., nr KOC/3063/Ar/11, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, nr 16/CP/11, z dnia 4 kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ... pod nazwą O. na działce nr ... w obrębie ... przy ul. .... w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania inwestor załączył do wniosku klasyfikację planowanego przedsięwzięcia oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 906/0ś/2009 z dnia 25 sierpnia 2009 r., o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, ze względu na fakt, iż nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przed wydaniem decyzji I instancji organ uzyskał wymagane w tym przypadku uzgodnienia właściwych organów, w trybie przewidzianym w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. Kolegium przyjęło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przy tego rodzaju inwestycji zagrożeniem jest promieniowanie i prawidłowo uznał, że inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na elementy środowiska naturalnego. Jedynym zagrożeniem dla środowiska są tutaj pola elektromagnetyczne niejonizujące, wytwarzane przez anteny, jednak nie jest wymagane stosowanie dodatkowych środków technicznych mających na celu ograniczenie emisji promieniowania elektromagnetycznego, gdyż obszary pola elektromagnetycznego koncentrują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazujących, że planowana inwestycja narusza uprawniony interes prawny osób trzecich. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. G., K. W. oraz J. L., K.W., reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a nadto przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. skutkujące błędnym przyjęciem braku wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego i jego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podnoszone zarzuty są zasadne. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 52 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać przede wszystkim określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali stosownej a nadto charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określona rodzajem inwestycji oraz warunkami i szczególnymi zasadami zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z załącznika nr 1 do decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy stanowiącego mapę z określeniem granic terenu objętego wnioskiem również nie wynika aby spełniał on wymogi określone w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. to znaczy, aby mapa, na której oznaczono granice planowanej inwestycji, była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak wynika z akt sprawy, teren na obszarze którego planowana jest inwestycja znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 42 poz. 870 ze zm.), wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Wobec tego decyzja wydana w niniejszej sprawie podlegała uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Organ I instancji przyjął za uzgodniony projekt decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z uwagi na okoliczność, że organ ten nie wyraził swojego stanowiska w terminie 21 od dnia otrzymania projektu decyzji. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast jakiej treści projekt decyzji został poddany uzgodnieniu i czy w ogóle Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie otrzymał projekt decyzji o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego. W aktach sprawy brak jest bowiem zarówno dowodu doręczenia projektu tej decyzji, jak również samego projektu decyzji. Tej istotnej okoliczności nie dostrzegł organ odwoławczy, chociaż może mieć ona wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby taka analiza została przeprowadzona. Analiza składać się powinna z dwóch elementów: po pierwsze ze zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji i po drugie z analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest jej realizacja. Analiza ta polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W treści decyzji należy zatem zawrzeć m.in. stan prawy i sposób zagospodarowania terenu, właścicieli tych działek oraz sposób zagospodarowania każdej działki. Decyzja organu I instancji nie spełnia tych wymogów. Tego istotnego braku w postępowaniu organu pierwszej instancji Kolegium nie dostrzegło. Zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Skoro art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wskazuje, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie, a więc odmiennie, niż wynika to z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy przez co dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Konsekwencją stwierdzonych uchybień było uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do ograniczenia prawa własności w związku z lokalizacją inwestycji celu publicznego. Prawo własności którego nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, bowiem jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które były podstawą wydania przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest takim aktem prawnym, który może ograniczać prawo własności. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła ... Sp. z. o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 113 § 1 w zw. z art.106 § 3 poprzez niezastosowanie go w sprawie, w szczególności poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną pomimo zaniechania przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w związku z wątpliwościami powziętymi przez Sąd, to jest nie wezwaniem organu do uzupełnienia akt administracyjnych o kopię mapy zasadniczej złożonej przez inwestora, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art.133 § 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie go w sprawie polegające na pominięciu części akt i w konsekwencji na przyjęciu, że w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty świadczące o doręczeniu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska projektu decyzji lokalizacyjnej lub nie zastosowania w przypadku wątpliwości przez sąd art.106 § 3; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: - art. 53 ust.3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził analizy wymaganej tym przepisem, co miało wpływ na treść decyzji lokalizacyjnej; - art. 53 ust. 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy rozpatrując odwołania skarżących naruszył postanowienia art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego zaniedbano przede wszystkim podania w petitum skargi kasacyjnej nazwy aktu prawnego, którego przepisy miałyby zostać naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że zaniedbanie to nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozpoznania tych zarzutów, skoro w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej powołując te same przepisy co w petitum tej skargi, dodano, iż chodzi o przepisy p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art.106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie, aczkolwiek może stanowić podstawę kasacyjną, to jednak dla jego skuteczności należałoby wykazać, że zgodnie z treścią art. 113 § 1 p.p.s.a. nastąpiło uchybienie polegające na zamknięciu rozprawy przez przewodniczącego składu orzekającego, pomimo tego, iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona albo też gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi. (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Przepis ten, podobnie jak i art. 106 p.p.s.a. umieszczone są w rozdziale 7 p.p.s.a. poświęconym organizacji trybu posiedzeń sądu administracyjnego, a więc kwestii, co do zasady formalnych. Z tego też powodu podkreśla się w orzecznictwie, że art. 113 § 1 p.p.s.a. winien być rozumiany jako wypełnienie przez przewodniczącego obowiązku zamknięcia rozprawy wówczas, gdy stwierdzi, iż sprawa ze względów formalnych dojrzała do wydania wyroku, rozumianego jako możliwość sformułowania oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie zaś jako przepis, uprawniający do zamknięcia rozprawy tylko wówczas, gdy w aktach sprawy znajdują się wszelkie niezbędne dokumenty przesądzające o materialnoprawnych okolicznościach rozstrzyganej sprawy. Pomimo zamknięcia rozprawy ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny niejednokrotnie prowadzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego, który dawałby podstawę do formułowania ocen materialnoprawnych, co może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi podstawę do ewentualnego przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu. Pamiętając zaś, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę przeprowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji sprawy administracyjnej, wyjaśnienie wątpliwości sądu nie może polegać na ustalaniu, w zastępstwie organu, okoliczności faktycznych tej sprawy przez uzupełnianie ewentualnych braków dowodowych. Tak postawiony zatem zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na marginesie tylko można dodać, że w postępowaniu sądowym nie było potrzeby przeprowadzania takiego dowodu (wezwania organu odwoławczego o nadesłanie właściwej mapy zasadniczej lub wyjaśnienia powodów braku takiej mapy), bowiem, jak to podano w uzasadnieniu skargi mapę tę obejmującą teren, którego wniosek dotyczył dołączono do akt postępowania zakończonego decyzją Nr 906/OS/2009 z dnia 25 sierpnia 2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem złożonej do akt odrębnego postępowania, a nie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki. Nie okazał się też skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie części akt i w konsekwencji przyjęcie, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o doręczeniu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska projektu decyzji lokalizacyjnej lub niezastosowanie przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu, w zakresie niezastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., powołać należy oceny poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej. Jeśli zaś chodzi o art. 133 § 1 p.p.s.a. to stanowi on, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Ponieważ Sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu, to obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zatem jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach, na które składają się akta administracyjne i sądowe. W aktach sprawy administracyjnej (k-45) znajduje się zaś pismo organu I Instancji z dnia 1 października 2009 r. (na k 44 dowód doręczenia tego pisma do RDOŚ) o uzgodnienie załączonej do tego pisma projektu decyzji, jednakże, jak przyjął Sąd Wojewódzki, brak w aktach tego załącznika w postaci projektu decyzji, a także pokwitowania odbioru tego projektu przez RDOŚ uniemożliwiał ocenę tego co było przedmiotem uzgodnienia (lub zaniechania uzgodnienia) przez RDOŚ. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że uzgodnienia, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, dokonano w poprzedniej fazie sprawy, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji, uchylonej następnie przez Kolegium decyzją z dnia 18 stycznia 2011 r., a zatem czynność ta powinna być ponowiona przez uzgodnienie powtórnie wydawanej w dniu 4 kwietnia 2011 r. decyzji przez organ I instancji. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, (art. 53 ust.3 i ust 6 u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganej analizy, oraz że organ odwoławczy rozpatrując odwołania skarżących naruszył postanowienia art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu to wskazać należy, że przyjęcie przez skarżącego kasacyjnie jako podstawy tych zarzutów błędnej wykładni czyni tę podstawę nieusprawiedliwioną, ponieważ powyższe zarzuty nie odnoszą się do błędów interpretacyjnych, a niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd Wojewódzki nie skonkretyzował w jaki sposób analiza powinna być dokonana. Podobnie też uzasadniano błąd interpretacyjny w odniesieniu do art. 53 ust. 6 u.p.z.p. przez to, że Sąd Wojewódzki nie wykazał jakich to konkretnie zarzutów organ II instancji nie poddał analizie. Tego typu sformułowania nie odnoszą się do przyjętej w skardze kasacyjnej podstawy, gdyż nie odnoszą się do nieprawidłowego odczytania normy przez Sąd, ale do jej zastosowania. Podstawową jednak przyczyną, dla której Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję było to, że zarówno na mapie stanowiącej załącznik do wniosku a także na załączniku graficznym do decyzji nie określono granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Wymaganie takie zawiera art. 54 pkt 3 u.p.z.p. stanowiąc, że decyzja określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W ten sposób przywołany przepis wymaga określenia zarówno we wniosku jak i na mapie będącej załącznikiem do decyzji o lokalizacji celu publicznego granic terenu objętego wnioskiem i granic obszaru na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Wymaganie to musi zatem spełnić w pierwszej kolejności inwestor zakreślając na mapie załączonej do wniosku granice terenu, które ma objąć inwestycja. Wymaganie to jest uzasadnione m.in. tym, iż inwestycja celu publicznego, w tym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie musi zajmować całości działki, a zatem inwestor musi ściśle oznaczyć granice terenu, na którym będzie realizował zabudowę. Ponieważ w kolejnej fazie inwestycyjnej, przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego, jak stanowi art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, granice tego terenu będą też musiały odpowiadać, po myśli art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, granicom zagospodarowania terenu, do którego inwestor będzie musiał wykazać się prawem dysponowania na cele budowlane. Nie wystarczy zatem, jak w tym przypadku, określenie położenia poszczególnych elementów zamierzenia w terenie, bez określenia granic terenu objętego wnioskiem. Podobne wymagania dotyczą określenia na mapie granic terenu, na który inwestycja będzie oddziaływała, co w przypadku zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ma szczególne znaczenie, ze względu na wpływ oznaczenia tych granic na ustalenie kręgu stron postępowania. Skoro zaś analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. polegać ma na zbadaniu i ocenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt 1), a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2) to nie jest możliwe jej poprawne wykonanie bez określenia granic tego terenu. Skarga kasacyjna i jej uzasadnienie pomijają zaś ten aspekt sprawy, który w ocenie Sądu Wojewódzkiego miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.