II SA/Ol 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 87 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.), Starosta N. zaktualizował Nadleśnictwu N. wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością położoną w "[...]" i z dniem 1 stycznia 2012 r. ustalił ją w wysokości 128,16 zł. W uzasadnieniu podał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w kwocie 42.973 zł. Wysokość opłaty ustalono przy zastosowaniu stawki 0,3%. W złożonym odwołaniu Nadleśnictwo N. wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Wywiodło, że stosownie do art. 199 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skuteczność decyzji aktualizującej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu uzależniona jest od uprzedniego wydania decyzji ustalającej trwały zarząd i przekazania nieruchomości protokołem zdawczo – odbiorczym, co nie miało miejsca w sprawie. Ponadto Nadleśnictwo zarzuciło, że decyzja jest sprzeczna z zapisami w księdze wieczystej i ewidencji gruntów, z których wynika, że nieruchomość jest w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwa N. w rozumieniu art. 4 ustawy o lasach, a nie w trwałym zarządzie. Wojewoda W. decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że aktem notarialnym z dnia 16 września 1975 r. Przedsiębiorstwo Państwowe Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w O. nabyło na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie zabudowany grunt, "[...]". Wojewoda stwierdził, że w tej sytuacji zbędne było wydawanie odrębnej decyzji o ustanowieniu zarządu, gdyż nabycie w trybie umowy było jedną z dopuszczalnych form ustanowienia zarządu. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Urzędu Miasta i Gminy N. decyzją z dnia 29 stycznia 1986 r. ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowymi gruntami zabudowanymi domem mieszkalnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda zauważył, że przedmiotowy grunt położony jest na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe i gospodarowanie nimi, a nie na cele gospodarki leśnej, co uzasadniało zastosowanie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Na podstawie art. 46 tej ustawy Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy N., decyzją z dnia 8 lutego 1989 r., ustalił Nadleśnictwu N. opłatę roczną z tytułu zarządu i użytkowania przedmiotową nieruchomością. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość ta została oddana w zarząd z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, w związku z czym opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu ustalone zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie podał, że ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. Starosta N. zaktualizował Nadleśnictwu ustaloną opłatę roczną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zauważył, że z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa sprawowany przez jednostki organizacyjne przekształcił się w trwały zarząd. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, organ odwoławczy wywiódł, że zarząd przedmiotową nieruchomością nie jest zarządem w rozumieniu ustawy o lasach. Zauważył ponadto, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którego części znajduje się siedziba Leśnictwa N. Położona jest ona na obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej, dla której nie ma opracowanego planu miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego, w tej sytuacji bezzasadne jest stanowisko Nadleśnictwa, że nieruchomość ta winna być traktowana jako leśna w znaczeniu prawnym. W złożonej skardze Nadleśnictwo N. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyło argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w N., główną funkcją budynku posadowionego na przedmiotowej działce jest funkcja mieszkalna, ponadto w budynku tym zameldowane są na pobyt stały trzy osoby. Nadleśnictwo N. w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r. podniosło natomiast, że zgodnie z art. 46 ust 1 pkt. 2 ustawy o lasach przedmiotowa nieruchomość znajduje się w wykazie mieszkań funkcyjnych dla stanowisk, których charakter pracy związany jest z koniecznością zamieszkiwania w miejscu jej wykonywania i pełni funkcję leśniczówki. Ponadto część budynku mieszkalnego (kancelaria leśniczego) i budynek gospodarczy wykorzystywane są do realizacji zadań związanych z gospodarką leśną jako magazyn sprzętu przeciwpożarowego i narzędzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zaznaczyć jednocześnie należy, że w myśl art. 133 p.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością gruntową. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestią sporną w sprawie jest czy Nadleśnictwo włada zabudowaną nieruchomością, stanowiącą własność Skarbu Państwa, na zasadzie "trwałego zarządu" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jest to "zarząd" regulowany przepisami ustawy o lasach. Uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, przy czym zabudowę w rozumieniu ustawy stanowiły budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym (art. 1 pkt 1). Zgodnie z ust. 2 art. 1 tej ustawy, zasady gospodarowania gruntami w niej określone nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonym na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Odmienną regulację wprowadził natomiast art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy o lasach (pkt 3). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi", które w ramach sprawowanego zarządu prowadzi gospodarkę leśną, gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzi ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustala jego wartość. Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych uregulowane zostały w przepisach rozdziału 6a powyższej ustawy. Oznacza to w pierwszej kolejności, że w obowiązującym stanie prawnym w zakresie gospodarki lasami i gruntami leśnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawa o lasach ma pierwszeństwo w stosowaniu, jednakże ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o lasach. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o lasach, gospodarka leśna oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Podkreślenia wymaga, że dla wykazania, że określona nieruchomość jest wykorzystywana na cele związane z gospodarką leśną nie jest koniecznym utożsamianie jej z językową wykładnią definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Wystarczającym jest ustalenie, iż grunt ma związek pośredni z gospodarką leśną i wykorzystywany jest dla potrzeb gospodarki leśnej. Skoro zatem jest zabudowany budynkami administracyjnymi wykorzystywanymi przez jednostkę organizacyjną Lasów Państwowych oraz budynkami mieszkalnymi służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jej pracowników związek taki uznać należy za spełniony (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1118/95, publ. Glosa 1997/2 s. 27; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1270/03). Nie można jednocześnie wykluczyć sytuacji, że konkretna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została przekazana w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych na zasadach ogólnych, tj. w trybie niezwiązanym z wypełnianiem ustawowych funkcji i zadań związanych z gospodarką leśną i nie miała nigdy charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i art. 4 ustawy o lasach. Taki "zarząd" sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podlega regulacji ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wszakże nie wyłączyła spod swej regulacji jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych nieposiadających osobowości prawnej. Mogły one zatem niezależnie od zarządu uregulowanego przepisami ustawy o lasach sprawować także "zarząd" nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów powyższej ustawy. Zarząd taki, jak zasadnie podnosi organ odwoławczy, na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z dniem 1 stycznia 1998 r. z mocy prawa przekształcił się w trwały zarząd, uregulowany w art. 41 - art. 45 tej ustawy (patrz wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 854/06). Zaznaczyć należy, że przekształcenie zarządu w trwały zarząd należy odróżnić od nabycia trwałego zarządu, do którego odnosi się cytowany w skardze art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przekształcenie to nie wymagało przekazania nieruchomości, będącej już w zarządzie państwowej jednostce organizacyjnej, na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Błędne są też wywody skargi dotyczące deklaratoryjnego charakteru art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnić należy, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. I SA/Wa 69/08, powołany w skardze na poparcie powyższej tezy, wydany został w sprawie dotyczącej uwłaszczenia na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 200 powołanej ustawy. Sąd stwierdził tam wyłącznie, że "decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny co do powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. Natomiast w części dotyczącej warunków korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego - art. 236 Kc - decyzja ta ma charakter konstytutywny". W tej sytuacji, zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość gruntowa zabudowana jest związana funkcjonalnie z gospodarką leśną - tak twierdzi strona skarżąca wskazując, że przedmiotowa działka znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa w rozumieniu art. 4 ustawy o lasach - bądź zajęta jest pod wykorzystywane dla potrzeb tej gospodarki budynki, budowle. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy w powyższym zakresie stwierdzić należy, że kwestii tych, ani w szczególności rzeczywistego charakteru i gospodarczego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, ani charakteru sprawowanego przez jednostkę organizacyjną Lasów Państwowych "zarządu", organy orzekające nie wyjaśniły właściwie i dostatecznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń i rozważań w omawianym zakresie. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż do przedmiotowej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy ustawy o lasach dotyczące zarządu, gdyż obecnie nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i położona jest w zwartej zabudowie mieszkaniowej, na obszarze, dla którego nie ma opracowanego planu miejscowego. W ocenie Sądu, poczynionych przez organ ustaleń, a w szczególności powyższych wywodów organu odwoławczego nie można zaakceptować jako wystarczających dla oceny prawnej formy władania sporną nieruchomością. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organ nie ustalił szczegółowo, w jakim charakterze wykorzystywany jest budynek posadowiony na spornej nieruchomości, określenie go jako "budynek mieszkalny" nie jest dostatecznie precyzyjne, należało zweryfikować w szczególności, czy jest wykorzystywany jako siedziba jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych wykorzystywana do gospodarowania lub administrowania gospodarką leśną. Niezbędne zatem jest uzupełnienia postępowania dowodowego w celu ustalenia nie tylko charakteru wykorzystania spornej nieruchomości, a w konsekwencji właściwego reżimu ustawowego określającego zasady gospodarowania nią. Ustaleń tych nie może w zastępstwie organów dokonać Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ustala zatem stanu faktycznego sprawy, gdyż jest to obowiązek organów administracji, lecz ocenia czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także czy został oceniony prawidłowo. Dodać należy, że treść przedłożonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów, załączonych do pism procesowych stron, wskazuje na konieczność bezspornego wyjaśnienia powyższych kwestii. Brak powyższych ustaleń stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wskutek tego nie jest na obecnym etapie postępowania możliwe dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji unormowań zawartych w przepisach prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ winien uwzględnić powyższe wskazania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.