VII SA/Wa 2732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji wsporczej o wysokości słupa 9 m i nośnika reklamowego o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8 x 4 m na fundamencie, na działce przy ul. T.w W. Organ przyjął, że zgłoszony obiekt jest budowlą wykonywaną w określonym miejscu w sposób trwale związany z gruntem (przez wkopanie fundamentu w ziemię), a zatem obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, nie ma zastosowania przepis art. 29 Prawa budowlanego, a zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), obiekt taki wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przyjął, iż zgłoszenie wpłynęło w dniu 25 kwietnia 2011 r. Decyzja ta została nadana w polskim urzędzie pocztowym w dniu 19 kwietnia 2011 r. i wysłana zarówno pod adresem pełnomocnika, który wystąpił ze zgłoszeniem w imieniu A. S.A. (obecnie A. S.A.) w W., jak i pod adresem ww. Spółki. Spółka pokwitowała otrzymanie sprzeciwu w dniu 20 maja 2011 r., pełnomocnik zaś w dniu 1 czerwca 2011 r. (k- 29, k 30). Z decyzją tą nie zgodził się Inwestor wnosząc od niej przez pełnomocnika profesjonalnego odwołanie (data wpływu w dniu 14 czerwca 2011 r.), w którym zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego podnosząc, że sprzeciw został doręczony stronie w dniu 1 czerwca 2011 r., a zatem od dnia zgłoszenia, tj. od 25 kwietnia 2011 r. upłynęło 36 dni, wobec czego sprzeciw należało uznać za bezskuteczny. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję podzielając argumenty organu I instancji w zakresie zasadności wniesienia sprzeciwu i w odniesieniu do zarzutu odwołania wskazując, że podziela w tym względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a w tej sprawie sprzeciw nadano w dniu 19 maja 2011 r., a zatem organ nie przekroczył terminu podanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przez zaakceptowanie, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. W obszernym wywodzie prawnym powołano się na orzecznictwo i poglądy judykatury z różnych dziedzin prawa, odnoszące się do sposobów doręczania decyzji o sprzeciwie i skutków prawnych tej czynności, w tym powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, konkludując, iż wniesienie sprzeciwu można uznać za skuteczne tylko wówczas jeżeli decyzja ta doręczona zostanie Inwestorowi przed upływem 30 dniowego terminu wyznaczonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto krytycznie odniesiono się też do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/10, w którym powołując się na odmienności w zakresie systemowym, a także nazewnicze dotyczące sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości (o czym mowa w ww. uchwale) i sprzeciwie organu architektoniczno-budowlanego skład orzekający doszedł do przekonania, iż ww. uchwała nie ma zastosowania w sprawach sprzeciwu ostatnio wymienionego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest usprawiedliwiony. Składając zgłoszenie, inwestor ma obowiązek dopełnienia warunków formalnych określonych w prawie, a jego zamiar, nieobjęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa oraz planem zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje na terenie objętym zgłoszeniem. Spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4, jak i wymagań formalnych, jakim powinny odpowiadać pisma oraz złożenie zgłoszenia organowi właściwemu, powoduje skuteczność zgłoszenia z datą jego wpływu do siedziby tego właściwego organu. Od dnia następnego biegnie 30-dniowy termin, w którym inwestor musi powstrzymywać się z wykorzystaniem prawa do wykonania robót objętych zgłoszeniem. Jest to też czas, w którym organ posiada kompetencję do zakwestionowania tego zamiaru przez wniesienie sprzeciwu, w trzech przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. W tym samym terminie i trybie może wydać też decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem, jeżeli zachodzą warunki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgłoszenie jest w istocie oświadczeniem woli co do zamiaru wykorzystania własności nieruchomości (lub prawa zależnego) przez zabudowę lub wykonanie robót budowlanych niewymagających władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Po dokonaniu skutecznego zgłoszenia, sytuację prawną podmiotu w zakresie objętym zgłoszeniem ukształtuje, z jednej strony milczenie organu, z drugiej zaś upływ czasu określony w ustawie, w którym podmiot ten musi powstrzymywać się od realizacji przysługującego mu prawa do korzystania ze swojej własności. Jeżeli jednak nie dochodzi do wydania żadnego aktu władczego organu administracji publicznej, oznacza to, że uprawnienia podmiotu, który spełnił określone warunki i nie narusza żadnego przepisu prawa, wynikają wprost z ustawy, nie zaś z woli organu władzy. Trudno bowiem określić mianem przejawu woli powstrzymanie się organu od działania, w sytuacji, w której uprawniony podmiot realizuje swoje prawo do zabudowy, w ramach ustawowo gwarantowanej wolności budowlanej, nie naruszając żadnych przepisów kształtujących porządek prawny. W świetle powyższych rozważań konstrukcję zgłoszenia trzeba rozumieć jako oświadczenie woli inwestora złożone organowi, a nie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei organowi administracji publicznej została przypisana kompetencja do oceny tego oświadczenia i stwierdzenia jego zgodności z wymaganiami prawa (formalnymi i materialnymi). Organ ten zobowiązany jest, zgodnie z zasadą oficjalności, do podjęcia działań z urzędu, a zatem do wniesienia sprzeciwu w przypadku dostrzeżenia, że przepis prawa został naruszony. Pismo zawierające zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu w dniu 25 kwietnia 2011 r., a zatem organ posiadał kompetencję do wniesienia sprzeciwu do dnia 25 maja 2011 r. Organ wniósł sprzeciw w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i nadał tę decyzję w placówce pocztowej w dniu 19 maja 2011 r., kierując ją pod adresem siedziby Spółki oraz pełnomocnika. Jak powiedziano Spółka pokwitowała odbiór sprzeciwu w dniu 20 maja 2011 r., a pełnomocnik w dniu 1 czerwca 2011 r. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak jest podstaw do kwestionowania, iż sprzeciw został wniesiony przez kompetentny organ w terminie zakreślonym przez przepisy prawa. Nie można bowiem zaprzeczyć, że Inwestor został powiadomiony o wniesieniu sprzeciwu przed upływem 30-tego dnia liczonego od złożenia zgłoszenia. Jest też niezaprzeczalnym faktem, że pełnomocnik Spółki pokwitował doręczenie mu decyzji zawierającej sprzeciw po upływie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia. Rodzić natomiast może wątpliwość, czy doręczenie decyzji bezpośrednio Inwestorowi stanowi naruszenie prawa, a także czy wywołuje skutek w postaci zakazu realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Z treści art. 40 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1) oraz, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). W orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, iż pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, czy to w zakresie czynności, których strona nie musi dokonywać osobiście, czy to w zakresie doręczeń pism procesowych rodzi daleko idące skutki procesowe uzasadniające nawet wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pominięcie pełnomocnika (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) jest zatem niewątpliwą wadą proceduralną, lecz wada ta sama przez się nie wywołuje skutku bezwzględnej nieskuteczności czynności czy decyzji, przy których pełnomocnik nie brał udziału. Dopiero ocena materialnych skutków wady procesowej może doprowadzić do ewentualnego uznania wadliwości rozstrzygnięcia końcowego (jak to ma miejsce w sprawie wznowionej - art. 146 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 k.p.a. zawiera nakaz doręczenia pism pełnomocnikowi, zamiast stronie, nie wyklucza jednak możliwości doręczenia pisma pełnomocnikowi i stronie, z faktem doręczenia wiąże natomiast określone skutki procesowe. Doręczenie pisma pełnomocnikowi i stronie postępowania wywołuje bowiem taki skutek, iż strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności, czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi, chociaż strona, której również doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania. Podzielić w tym zakresie należy argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/06, LEX nr 255811. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest wzmocnienie procesowej ochrony uprawnień strony. Procesowy charakter działań pełnomocnika przejawia się też w tym, iż może on składać oświadczenia woli w imieniu strony, nie do niego zaś są kierowane obowiązki i nie dla niego powstają uprawnienia wynikające z prawa materialnego (por postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1333/96, LEX nr 29072). Materialnoprawne uprawnienia i obowiązki inwestora jako organizatora procesu budowy kształtuje art. 18 Prawa budowlanego. Uprawnienia i obowiązki procesowe inwestora jako strony w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym wynikają zaś z przepisów k.p.a. lub norm szczególnych (art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W postępowaniu administracyjnym strona może działać za pośrednictwem pełnomocnika, do którego organ kieruje pisma procesowe. Od daty ich doręczenia biegną terminy procesowe, w tym możliwość złożenia odwołania w terminie liczonym od daty odbioru decyzji o sprzeciwie. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie, gdyż organy zasadnie liczyły termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji od dnia 1 czerwca 2011 r., tj. od daty doręczenia jej pełnomocnikowi. Doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi oraz bezpośrednio Inwestorowi nie stanowi naruszenia prawa, gdyż żaden przepis nie przewiduje zakazu doręczenia stronie pisma procesowego pomimo ustanowienia przez nią pełnomocnika. W takim przypadku terminy procesowe do wniesienia środków odwoławczych należy liczyć od daty doręczenia sprzeciwu pełnomocnikowi. Doręczenie tego sprzeciwu bezpośrednio inwestorowi, dokonane przed upływem 30 dni od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wywołuje ten skutek, iż zostaje on poinformowany o wniesieniu sprzeciwu, mając zaś tę wiedzę nie może przystąpić do wykonania zamierzenia budowlanego bez narażenia się na konsekwencje wynikające z art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Odróżnienie skutków materialnych od skutków procesowych doręczenia sprzeciwu uzasadnia stwierdzenie, iż doręczenie sprzeciwu bezpośrednio inwestorowi wywołuje skutek materialny w postaci zakazu realizacji wykonania zamierzonych robót, natomiast od daty doręczenia sprzeciwu pełnomocnikowi inwestora biegną terminy procesowe, w tym możliwość złożenia odwołania w terminie liczonym od daty odbioru decyzji o sprzeciwie. Pogląd, iż takie działanie organu (równoczesne powiadomienie inwestora i jego pełnomocnika) nie stanowi naruszenia ani art. 40 ust. 2 k.p.a., ani procedury w zakresie spełniającym dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r., sygn. akt II OSK 1326/11. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wprawdzie, iż okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd ten przyjął, iż decydujące znaczenie dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu ma data nadania w palcówce pocztowej przed upływem 30 dnia od daty zgłoszenia. Zakwestionowanie zatem przez skarżącego poglądu, iż nastąpiło niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji o sprzeciwie przed ww. terminem, nie zmienia oceny (przy przyjęciu powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do wniesienia sprzeciwu przez wysyłkę na poczcie), że zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu. Na marginesie tylko dodać należy, że niedostrzeżenie przez organ naruszenia prawa i niewniesienie sprzeciwu nie zapewnia jeszcze inwestorowi takiej ochrony jak uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż jak powiedziano wcześniej zgłoszenie zamiaru budowlanego uprawnia do jego realizacji, tylko pod warunkiem, iż nie narusza on obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, nie podzielając poglądu skargi o naruszeniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ani też nie dostrzegając innych uchybień w kontrolowanej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), Sąd skargę oddalił.