I SA/Kr 399/12

Sygn. akt I SA/Kr 399/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r., sprawy ze skargi H.T., na uchwałę Rady Miasta Tarnowa, z dnia 14 stycznia 2010r. Nr XLIV/598/2010, w przedmiocie udzielenia dotacji - skargę oddala - W dniu 14 stycznia 2010 r., Rada Miasta Tarnowa podjęła uchwałę nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji (dalej: uchwała). W podstawie prawnej uchwały powołano art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. H. T. (skarżąca) wezwała Radę Miasta Tarnowa do usunięcia naruszenia prawa, przedstawiając argumenty stanowiące następnie zarzuty skargi. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. H. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 8 ust. 3, 4 i 5. W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej statuując pozaustawowe wymogi dla rozliczeń dotacji, nieznajdujące pokrycie w obowiązującym stanie prawnym. Zaskarżonym przepisom zarzucono: 1) niezgodność z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie pozaustawowej formy rozliczenia dotacji, 2) niezgodność z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej dla otrzymywanych środków, podczas gdy obowiązek taki ciąży jedynie na beneficjentach dotacji celowej, 3) naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza granice delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej zaskarżeniem oraz o zasądzenie od Rady Miasta Tarnowa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniosła, że obowiązujące przepisy nie upoważniają rad gmin do ustalania sposobu prowadzenia dokumentacji związanej z otrzymywanymi środkami finansowymi. W przekonaniu skarżącej, zaskarżone przepisy uchwały nakładają na organ prowadzący obowiązek prowadzenia ewidencji w sposób właściwy dla beneficjentów dotacji celowej, podczas, gdy szkoły niepubliczne otrzymując dotację podmiotową nie są do tego zobowiązane. Skarżąca wskazała ponadto, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określania jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Na potwierdzenie tego stanowiska powołano wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 699/10. W ocenie skarżącej także obowiązek umieszczenia zapisu, o którym mowa w § 8 ust. 4 uchwały na dokumentach finansowych nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach ustawy. Z tego względu skarżąca twierdzi, iż uchwała wykracza poza granice upoważnienia ustawowego oraz zbyt daleko ingeruje w działalność skarżącej. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2012 r., Rada Miasta Tarnowa wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu, zaskarżone przepisy odpowiadają treści delegacji ustawowej, gdyż określają jedynie szczegółowo zakres danych, jakie mają być zawarte w rozliczeniu dotacji. Rada Miasta podniosła ponadto, że beneficjenci nie powinni mieć żadnych problemów z wykonaniem tych przepisów. Organ uznał ponadto, że art. 151 ust. 1 u.f.p. jest dla zaskarżonej uchwały nieadekwatnym wzorcem kontroli. Organ zauważył także, że umieszczanie stosownych wzmianek na dokumentach finansowych jest zabiegiem wyłącznie technicznym podejmowanym w celu uniknięcia pomyłek. Wreszcie podano, że kwestionowane przez skarżącą przepisy nie uzależniają przyznawania dotacji od dochowania określonych w nich wymogów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o powyższe kryteria nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące prawo. Przystępując do analizy zarzutów skargi należy przypomnieć, że skarżąca kwestionuje legalność § 8 ust. 3-5 uchwały w następującym brzmieniu: "3. W rozliczeniu należy wskazać m.in. kompletny wykaz dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją. 4. Dokumenty, o których mowa w ust. 3 należy opisać w następujący sposób: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa do wysokości ... zł (słownie złotych:...)". 5. Wzór rozliczenia określa załącznik nr 3." Dokument rozliczenia ustalony w § 8 ust. 5 uchwały wymaga podania danych o organie prowadzącym, danych o szkole oraz w części III rozliczenie wykorzystanej dotacji. W części tej należy wypełnić dwie tabele. Pierwsza z nich wymaga podania wnioskowanej kwoty dotacji, otrzymanej kwoty dotacji, rzeczywistej liczby uczniów oraz należnej kwoty dotacji w odniesieniu do każdego miesiąca roku kalendarzowego. Druga tabela informuje o podziale środków finansowych z dotacji. Należy w niej podać ogólną kwotę wydatku, kwotę, w jakiej płatność sfinansowano środkami z dotacji podmiotowej oraz dane identyfikacyjne dokumentu obejmującego płatność. Wartości te dotyczyć mają: wynagrodzenia pracowników; pochodnych od wynagrodzeń; wydatków eksploatacyjnych (w tym media); zakupów materiałów, wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych; remontów i napraw; wydatków dotyczących najmu pomieszczeń, a także innych wydatków niestanowiących wydatków inwestycyjnych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Należy także podać kwotę niewykorzystanej dotacji, podlegającej zwrotowi. Podpisujący rozliczenie oświadcza o zgodności danych ze stanem faktycznym, a ponadto, że w szkole/placówce zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, o których mowa w ustawie o systemie oświaty. Ponadto należy zauważyć, że w podstawie prawnej uchwały podano art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Brzmienie tych przepisów jest w istocie zbieżne. Zgodnie z dyspozycją w nich zawartą "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa (w odpowiednich ustępach tych przepisów), oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Skarżąca, występująca jako organ prowadzący Zespół Niepublicznych Niepłatnych Szkół, zakwestionowała zgodność skarżonych przepisów uchwały z art. 90 ust. 4 u.s.o. Powyższy przepis stanowi między innymi dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, delegację do określenia trybu rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Nie ogranicza się on, jak twierdzi skarżąca, jedynie do udzielenia dotacji, lecz swoim zakresem obejmuje również jej rozliczenie. Delegacja ustawowa w takim kształcie, nie daje organowi możliwości wskazywania, na jakie cele dotacja ma zostać przekazana, gdyż wynika to z przepisu rangi ustawowej. Organ ma natomiast możliwość określenia sposobu rozliczenia takiej dotacji oraz określenia sposobu kontroli jej wykorzystania. W ocenie Sądu, sposób rozliczenia dotacji wynikający z § 8 ust. 3 i 5 przedmiotowej uchwały nie jest sprzeczny z art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej, jak również nie jest sprzeczny z przepisami innych ustaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że – choć skarżąca ocenia tę kwestię odmiennie – zaskarżone przepisy nie zobowiązują beneficjenta dotacji do prowadzenia rozbudowanej księgowości związanej z dotacją. Załącznik nr 3 do uchwały dotyczy wyłącznie rozliczenia dotacji, a tryb rozliczenia jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., co zostało wskazane powyżej. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia np. w sytuacji, w której uchwała nakładałaby dodatkowe obowiązki, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1106/08, LEX nr 509690). Do tego samego odnosi się również powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011 r. (II SA/Bd 699/10). Tymczasem kwestionowany przepis, nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić skarżąca, aby otrzymać dotację, lecz jedynie wskazuje sposób w jaki skarżąca ma uzyskaną dotację rozliczyć. Wobec powyższego wskazany przez skarżącą wyrok, nie odnosi się do stanu faktycznego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu źródłem niezasadnych zarzutów skarżącej jest błędne przyjęcie, iż dotacja, o której mowa w art. 90 u.s.o. ma charakter podmiotowy, podczas gdy, słusznie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż "udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012 oraz WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć spostrzeżenia strony skarżącej należałoby uznać za poprawne w poprzednim stanie prawnym, to zdezaktualizowała je zmiana stanu prawnego przeprowadzona ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.). W literaturze słusznie wskazuje się, że doszło do zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (zob. art. 80 ust. 3d, art. 90 ust. 3d), a rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. "Można już zobowiązywać podmioty korzystające z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, np. składając formularz na piśmie, przesyłając go drogą elektroniczną itp. Natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia dotacji obejmuje w świetle komentowanych przepisów ustawy dwa parametry: rzeczywistą liczbę uczniów (słuchaczy, wychowanków) dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą" (M. Pilch, op.cit.) Z tej przyczyny, zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 472/11, LEX nr 929208). Naruszenia art. 90 ust. 4 skarżąca upatruje również w zobowiązaniu beneficjenta do opisania dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją w następujący sposób: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa do wysokości ... zł (słownie złotych:...)", co wynika z § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu obowiązek umieszczenie tego rodzaju adnotacji na dokumentach księgowych nie narusza prawa. Skarżąca nie wskazała zresztą, na czym miałaby polegać obraza przepisów ustawowych przez § 8 ust. 4 uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że realizacja tego obowiązku umożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (zob. art. 90 ust. 3e u.s.o.). Należy bowiem pamiętać, że osoby reprezentujące gminę mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f u.s.o.). Wyraźne oznaczanie dokumentów księgowych uprości przy tym przebieg kontroli i skróci jej czas, co niewątpliwie wpłynie pozytywnie na działalność beneficjentów dotacji, którzy ewentualne kontrole odbierają jako wysoce uciążliwe. Ponadto obowiązek umieszczania na fakturach i innych dokumentach adnotacji o zacytowanej wyżej treści nie jest powinnością, która stanowiłaby uciążliwość dla podmiotów prowadzących jednostki – beneficjentów dotacji, nie wymaga zatrudnienia dodatkowego pracownika ani poniesienia wysokich wydatków. Sąd uznał więc, że uchwała mogła wprowadzić powyższy obowiązek, gdyż mieści się on w upoważnieniu ustawowym do wydania zaskarżonych przepisów: ma bowiem ścisły związek z kontrolą i rozliczeniem dotacji, jak również stanowi określenie trybu rozliczania dotacji. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą, że zakres kontroli został wyczerpująco określony w art. 90 ust. 3f u.s.o. i w związku z powyższym organ nie mógł określić obowiązku czynienia adnotacji na fakturach. Przepis ten określa bowiem jedynie proceduralne uprawnienia osób kontrolujących, takie jak: prawo wejścia na teren placówki oraz wglądu do wskazanej tam dokumentacji. Nie został w nim natomiast określony merytoryczny zakres kontroli, gdyż ten wynika już z innych przepisów. Należy również pamiętać, że podstawą wprowadzenia obowiązku czynienia adnotacji, nie był przepis 90 ust. 3 f u.s.o., lecz art. 90 ust. 4 u.s.o. Wobec powyższego nie można wiązać uprawnień osób kontrolujących z określeniem trybu rozliczenia dotacji, w tym określenia sposobu wykazania poniesionych wydatków. Skarżąca zarzuciła także zaskarżonym przepisom uchwały obrazę art. 151 ust. 1 u.f.p. poprzez zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej dla otrzymywanych środków, podczas gdy obowiązek taki ciąży jedynie na beneficjentach dotacji celowej. Przepis ten stanowi, że "dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań." Pomijając już, że w istocie przyznawaną dotację można uznać również, jako dotację celową, w ocenie Sądu, treść zaskarżonych przepisów sugeruje, że przytoczony wzorzec kontroli jest nieadekwatny jej przedmiotowi. Dotacja, której rozliczenie reguluje uchwała wynika bowiem z ustawy, nie zaś z umowy zawartej przed podmiot dotujący z beneficjentem dotacji. Dodatkowo warto przypomnieć, że nawet zawarcie takiej umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 316/07, LEX nr 337795). Należy również pamiętać, że także i w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (por. uchwała NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, LEX nr 54301). Z tej przyczyny zarzut niezgodności zaskarżonych przepisów uchwały z art. 151 ust. 1 u.f.p. uznano za bezzasadny. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę pamiętał o treści przytoczonego wyżej art. 134 p.p.s.a., jednak analiza kontrolowanych przepisów nie doprowadziła do stwierdzenia ich niezgodności z innymi przepisami hierarchicznie wyższej rangi. Skoro, jak wynika z powyższego, zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają przepisów ustaw, jak również nie wykraczają poza upoważnienie do ich wydania, nie doszło także do naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Przy tej okazji należy jednak przypomnieć, że zarówno przepisy Konstytucji jak i ustaw samorządowych nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania aktów prawa miejscowego, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy konstytucyjnego do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Nie mniej oczywiste jest, że regulacje te nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego ani odmiennie regulować spraw objętych normami rangi ustawowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09, LEX nr 583193). Jak wynika to z wcześniejszej części uzasadnienia, uchwalając zaskarżone przepisy, skarżony organ, nie wyszedł poza zakres delegacji ustawowej. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.