I OSK 7/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/11 w sprawie ze skargi B. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie spraw dyrektorów szkół postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 14 października 2011 r., IV SA/Gl 822/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z [...] marca 2011 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Gimnazjum Nr 4 w Piekarach Śląskich. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Skoro art. 38 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza, że następuje ono w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04). W konsekwencji, na zarządzenie o powołaniu bądź odwołaniu dyrektora szkoły przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Skarga podlegała odrzuceniu, z uwagi na to, że skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., do złożenia na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa W niniejszej sprawie, zarządzeniem z [...] marca 2011 r., które skarżąca odebrała osobiście w tym samym dniu, Prezydent Miasta Piekary Śląskie odwołał B. N. ze stanowiska dyrektora szkoły. Czternastodniowy termin do wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., upłynął zatem 1 kwietnia 2011 r. Natomiast skarżąca - dopiero pismem z 4 maja 2011 r. - wezwała organ do uchylenia zarządzenia z dnia [...] marca 2011 r. W opinii Sądu I instancji, pismo z 23 marca 2011 r., którym B. P., jako Przewodnicząca Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Oświata Ziemi Tarnogórskiej, wniosła o unieważnienie przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie zaskarżonego zarządzenia nie stanowi wezwania organu przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa. W postępowaniu administracyjnym nie zostało bowiem przedłożone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą do jej reprezentowania w tym postępowaniu. Natomiast dołączona do skargi kopia pełnomocnictwa z 1 lutego 2011 r. nie zawiera potwierdzenia, że zostało ono przedłożone organowi. Skargą kasacyjną B. N. zaskarżyła w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2011 r. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że a) w sprawie nie ma zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., który nakazuje wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania; b) w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 oraz art. 102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzające, że każdy, czyj interes prawny został naruszony przez decyzję organu gminy, może tę decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie jednego roku od jej podjęcia i w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. W podobnej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że "skarżącej pozostaje możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym legalności zarządzenia Wójta (...) w trybie określonym w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym"; c) w sprawie nie obowiązują przepisy art. 26 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), który określa, że do zakresu działalności zakładowej organizacji związkowej należy zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy, co jest istotne w przypadku skarżącej, ponieważ w stosunku do dyrektora szkoły, decyzje związane ze stosunkiem pracy podejmuje organ prowadzący, natomiast związek zawodowy z urzędu reprezentuje swoich członków, nie będąc obowiązanym domagać się od pracownika odrębnego pełnomocnictwa. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowania i odrzucenie skargi z powołaniem się na uchybienie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, otrzymała odpowiedź i we właściwym terminie wniosła skargę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Oświata Ziemi Tarnogórskiej, pismem z 23 marca 2011 r. wystąpiła o "unieważnienie" decyzji Prezydenta Miasta Piekary Śląskie dotyczącej członka tej organizacji. Do pisma dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą Związkowi i jego przewodniczącej do jej reprezentowania. W odpowiedzi na pismo organizacji związkowej Prezydent nie wzywał do nadesłania pełnomocnictwa udzielonego Związkowi oraz jego przewodniczącej, co świadczy jednoznacznie, że nim dysponował. Tym samym, skarżąca, kwestionując zarządzenie Prezydenta Miasta, działając poprzez swojego pełnomocnika – przewodniczącą organizacji związkowej wezwała organ do usunięcia prawa pismem w którym domagała się unieważnienia decyzji o odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Gdyby organ administracji nie dysponował pełnomocnictwem, powinien wezwać do uzupełnienia braku stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., a w razie braku uzupełnienia, odmówić udzielenia wyjaśnień stronie związkowej. Natomiast w sprawie, organ udzielił odpowiedzi pismem z 20 kwietnia 2011 r. stwierdzając, że odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora jest zgodne z prawem. Wskazano także, że z uwagi na to, że szkoła jest jednostką organizacyjną gminy, w sprawie ma zastosowanie ustawa o samorządzie gminnym, która precyzuje, że przepisy p.p.s.a. o terminach nie mają zastosowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wynikają z art. 183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Stąd skarga kasacyjna była rozpatrywana jedynie w jej granicach. Ponieważ zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut prawa procesowego to jest niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powołaniem się na uchybienie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i uznał, że jest zasadny. W niniejszej sprawie, skarżąca została odwołana przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie pismem, które prawidłowo należało uznać za zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2032, a także wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04). Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - por. np. postanowienia z 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04, z 7 lutego 2006 r., I OSK 58/06, z 17 października 2006 r., I OSK 1409/06, czy z 21 października 2010 r., I OSK 1758/10). Z uwagi na powyższą argumentację, opisywanej sprawy nie obejmuje przepis art. 102 u.s.g., wyłączający zastosowanie m.in. art. 101 tej ustawy do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związki lub samorządowe kolegia odwoławcze. Dlatego wreszcie, zgodnie z art. 102a u.s.g., w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 (art. 85 – 102a), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc i obowiązku wezwania na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Tym samym, za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro więc art. 101 tej ustawy nie określa terminu, w jakim należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to zbadaniu podlega tylko, czy zachowany został termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego po udzieleniu przez organ odpowiedzi na to wezwanie. W sprawie, skarżąca pismem z 4 maja 2011 r. - wezwała organ do uchylenia zarządzenia z [...] marca 2011 r., a następnie pismem z 19 maja 2011 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu - por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 185-187. Z uwagi na przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne wypowiadanie się w przedmiocie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 26 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.