II SA/Łd 398/12

Dnia 4 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz W. na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 298, poz. 1769 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem K. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, nie pracuje, gdyż sprawuje opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest to jedyna przesłanka, która została w niniejszej sprawie spełniona. Jak wynika bowiem z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowane świadczenie nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanej normy prawnej wynika wprost, iż prawa do świadczenia nie może nabyć osoba, która jest małżonkiem osoby niepełnosprawnej, co za tym uzasadniona jest odmowa przyznania uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. W terminie prawem przewidzianym J. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem K.K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona argumentowała w uzasadnieniu, iż organ oparł swe rozstrzygnięcie na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zupełnie pominął korzystne dla odwołującej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniach z dnia 18 lipca 2008r., sygn.akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008r., sygn.akt P 41/07, wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób, z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnień przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego strona odwołała się do wypracowanego na ich tle stanowiska sądów administracyjnych, które nie odmawiają osobom w tożsamym stanie faktycznym i prawnym uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. Na koniec podkreśliła, iż literalna wykładnia art. 17 w/w ustawy jest niezgodna z art. 32 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z nowelizacją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 14 października 2011r., art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, iż konstrukcja art. 17 ust. 1 w/w ustawy wskazuje, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej ustawa uważa zstępnych i wstępnych. Obowiązek opieki nie może być przy tym wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ale i z art. 23 i art. 27 tej ustawy, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której rozumieć należy pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Organ zwrócił uwagę iż w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wskazał sytuacje, w których świadczenie nie może być przyznane mimo spełnienia pozostałych kryteriów i przewidział, iż omawiane świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, iż przewidziane w przepisie odstępstwo dotyczy sytuacji, kiedy zarówno małżonek obciążony obowiązkiem alimentacyjnym, a ubiegający się o przyznanie świadczenia, jak i współmałżonek legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, iż z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś wyroki na które powołuje się odwołująca wydane zostały w nieobowiązującym na dzień podejmowania niniejszego rozstrzygnięcia stanie prawnym, zatem nie znajdują zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała jak w odwołaniu podkreślając, iż nowelizacja przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spowodowała dezaktualizacji utrwalonej linii orzecznictwa, co potwierdzają również orzeczenia sądów administracyjnych wydane z uwzględnieniem tej nowelizacji. Strona podkreśliła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej, mąż jest osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim, wymaga stałej opieki i pomocy drugiej osoby, jest cewnikowany, nie jest w stanie sam funkcjonować, trzyosobowa rodzina utrzymuje się z renty inwalidzkiej męża w wysokości 1 422,22 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę w świetle tak zakreślonego kryterium sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w następstwie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, mając na uwadze przepis art. 145 §1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Lektura ustalonego w sprawie a niekwestionowanego stanu faktycznego, uzasadnia ocenę sądu, iż organy administracji publicznej dokonały błędnej subsumcji prawa, przez którą należy rozumieć przypadek, gdy organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Oznacza to jednocześnie, iż stanowisko strony skarżącej wyczerpująco wywiedzione, tak w odwołaniu, jak i w skardze, w pełni zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza W. z dnia [...]r. o odmowie przyznania skarżącej J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem K. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". W szczególności zastosowanie ma art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu uwzględniającym nowelizację ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), z którego wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest przede wszystkim przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., stosownie do którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielając wskazanie organu przyznać trzeba, iż przytoczony przepis był już kilkakrotnie nowelizowany i nowelizacje te były wynikiem m.in. poglądów wyrażanych przez Trybunał Konstytucyjny w dwóch orzeczeniach podjętych na kanwie tej regulacji prawnej. W następstwie, pojawiły się rozbieżności w stanowiskach prezentowanych przez sądy administracyjne na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych. Niemniej jednak tutejszy sąd stoi na stanowisku, iż wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, ponieważ na uwadze należy mieć zarówno całokształt orzecznictwa, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Podobnie opowiedziały się i inne sądy administracyjne, chociażby w orzeczeniach: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Ol 162/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 261/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 143/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2010r., sygn.akt II SA/Łd 118/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 223/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl. I tak w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn.akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn.akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. nr 120 z 1991 poz. 526 z zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji. I wprawdzie przytoczone rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym - do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Reasumując, w ocenie tutejszego sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. winien być odczytywany przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Warto dodać, iż pogląd stosownie do którego pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). I wprawdzie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów administracyjnych w tym zakresie, ale stało się tak z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Co za tym - stosując wskazany przepis - należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób pominąć wykazanego wyżej dorobku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010r., sygn. akt I OSK 1000/10 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2012r., sygn. akt II SA/Sz 129/12 – dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Powracając na grunt ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego stwierdzić trzeba, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, było ustalenie organu, iż osobą wymagającą opieki jest współmałżonek strony skarżącej. Niemniej, w aktualnym stanie prawnym i w świetle przywołanej argumentacji okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż dokonana przez organ wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest prawidłowa, co zostało obszernie wykazane w ramach niniejszego uzasadnienia. Przy ponownej analizie organ odwoławczy przeprowadzi właściwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na względzie powyższe wskazania sądu oraz argumenty odwołania skarżącej. Z tych powodów sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wobec treści zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. ar