II SA/Rz 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej - postanawia – odrzucić skargę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523, zwanej dalej ustawą). Z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji wynika, że S. B. od dnia [...] września 2000 r. jest funkcjonariuszem w służbie stałej Zakładu Karnego w P. W dniu [...] marca 2008 r. wyżej wymieniony złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego zaciągniętego na zakup domu mieszkalnego przy ul. [...] w P. Wskazał, że do czasu zakupu domu mieszkał wraz z żoną i czwórką dzieci w mieszkaniu o powierzchni użytkowej 34,52m² przy ul. [...] w P. i nie korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Dyrektor Zakładu Karnego w P. stwierdził, że S. B. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego. Na skutek odwołania złożonego przez S. B. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchylił wyżej opisaną decyzje a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia były braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Zakładu Karnego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] stwierdził, że S. B. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazano, że w dacie składania wniosku o pomoc finansową S. B. był posiadaczem domu mieszkalnego w bardzo dobrym stanie technicznym, nadającym się do zamieszkania, o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującą dla 6 uprawnionych osób. Odwołanie od tej decyzji złożył S. B. i wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie pomocy finansowej. Wskazał, że [...] marca 2008 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego, zaciągniętego na zakup domu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w P. W dniu składania wniosku posiadał własność hipoteczną, a dom jest własnością banku. Nie można zatem przyjąć, że podstawowe potrzeby mieszkaniowe sześcioosobowej rodziny zostały zaspokojone. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego udzielana jest na wniosek funkcjonariusza. Data złożenia wniosku jest datą wszczęcia postępowania. Na dzień złożenia wniosku obowiązywała ustawa o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. /Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm. – zwana dalej ustawą z 26.04.1996r./. Organ odwoławczy podał, że mając na względzie art. 268 ust. 2 ustawy, który stanowi, że postępowania dotyczące decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną na podstawie poprzedniej ustawy prowadzone są na podstawie nowych przepisów. Słusznie zatem organ I instancji do rozpoznania wniosku zastosował przepisy aktualnej ustawy. W dalszej części podano, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem, które funkcjonariusz Służby Więziennej otrzymuje, gdy nie posiada zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie oraz gdy nie jest możliwy przydział takiego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W tych sprawach koniecznym jest ustalenie czy osoba, która ubiega się o przydział lokalu mieszkalnego, bądź zwraca się z wnioskiem o przyznanie stosownej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu spełnia ustawowe warunki. Podobnie kwestię tą regulowała poprzednia ustawa z dnia 26.04.1996 r. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08 organ wskazał, że zawarty w niej pogląd pozostaje sktualny na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 9.04.2010 r. o Służbie Więziennej. Ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, winna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Realizacja uprawnienia zależy od tego czy funkcjonariusz występujący o pomoc ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, drugorzędne znaczenia ma data rozpatrzenia żądania. Decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza w momencie składania wniosku. Pomoc finansowa przysługuje, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej. Pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (zamieszkuje, zajmuje) lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Powołując się na treść art. 170 ust. 1 i art. 184 ust. 1 ustawy, które regulują kwestię uprawnienia funkcjonariusza służby więziennej do lokalu mieszkalnego lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną własność organ podał, że są to świadczenia, które są przywilejem związanym z charakterem służby pełnionej przez funkcjonariusza Służby Więziennej. W art. 187 ustawy zawarto natomiast przesłanki wykluczające przysługiwanie prawa do lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że przyznanie pomocy finansowej jest jedną z równoważnych form prawa funkcjonariusza SW do lokalu mieszkalnego. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że S. B. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a zajmowany uprzednio na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny przy ul. [...] w P. (o pow. 23m² - powierzchnia mieszkalna), nie spełniał warunku minimalnej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi zgodnie z posiadanym prawem do 6 norm powierzchni (od 42 do 60m² powierzchni mieszkalnej dla 6 uprawnionych osób). Na podstawie umowy sprzedaży z [...] września 2005 r., poprzedzonej umową przedwstępną z dnia [...] września 2005 r. S. B. wraz z żoną stali się właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonym w miejscowości pełnienia służby. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożony został w dniu [...] marca 2008 r. W tym dniu funkcjonariusz był posiadaczem domu mieszkalnego o pow. użytkowej 109m² i powierzchni mieszkalnej 66m² (przysługująca powierzchnia mieszkalna dla sześciu norm wynosiła od 42 do 60m²). Organ wskazał, że w tym czasie dom przy ul. [...] był zamieszkiwany przez S. B. i przysługiwało mu uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego ww. lokalu (co wynika z oświadczeń mieszkaniowych o przyznanie równoważnika za remont lokalu z dnia [...].02.2008 r. i z dnia [...].02.2007r.). Z oświadczeń tych wynika, że S. B. zamieszkiwał w tym domu wraz z członkami rodziny, zameldowanymi na pobyt stały (S. B. i dwóch synów od [...] października 2006 r., natomiast żona i trzeci syn od [...] sierpnia 2007 r.) Ustalenia te i opinia rzeczoznawcy majątkowego z lutego 2008 r. określająca stan techniczny domu jako bardzo dobry, potwierdzają, że dom nadawał się do zamieszkania i był zajmowany przez funkcjonariusza. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 791/11 wskazał, że posiadanie w dniu złożenia wniosku przez S. B. domu mieszkalnego, który nadawał się do zamieszkania, był przez niego zajmowany i spełniał warunek należnej powierzchni mieszkalnej oraz zaspokajał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Powyższe pozbawiało go prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a tym samym i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Z decyzją tą nie zgodził się S. B. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w dniu składania wniosku nie spełniał warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. i działanie wbrew zasadom wyrażonym w tych przepisach. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego tj. pominięcie, że wnioskodawca nabył nieruchomość przy ul. [...] w celu uzyskania lokalu spełniającego normy, gdyż Zakład Karny, w którym pełnił służbę nie był w stanie zapewnić mu odpowiedniego mieszkania służbowego. Zajmowany lokal przy ul. [...] w P. nie spełniał warunku minimalnej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi (pow. użytkowa 34,52m²). W przedmiotowej sprawie całkowicie pominięto, że złożony wniosek dotyczył pomocy finansowej na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym domem. W dalszej części przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.12.2004 r., sygn. akt I SA 1907/03, wyroki NSA z dnia 7.02.2008 r., sygn. akt I OSK 347/07 oraz z dnia 19.09.2007 r., sygn. akt I OSK 874/06 i podał, że dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z 26.04.1996 r. należy mieć na względzie wykładnię celowościową. Nie do zaakceptowania jest wyłącznie gramatyczna wykładnia użytego w tym przepisie sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", poprzez przyjęcie, że pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia ogranicza uprawnienia funkcjonariusza do zaspokojenia słusznych praw mieszkaniowych. Skarżący wskazał, że poglądy zaprezentowane w tych wyrokach zachowują aktualność na tle obecnie obowiązującej ustawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień łub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych wyżej uregulowań wynika, że skarga wniesiona na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Rozpoznawana sprawa, zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2008 r. o przyznanie mu pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego, a więc pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej /Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm./. W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa pragmatyka służbowa - ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej /Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm./ stanowiąc w art. 273 o utracie mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Z kolei przepis art. 268 ust. 2 nowej pragmatyki służbowej stanowi, że postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie "starej" ustawy, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to więc, że rozpoznawana sprawa, choć wszczęta pod rządami starej ustawy, w świetle kategorycznego brzmienia przywołanego wyżej przepisu art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o te właśnie przepisy. Przywołana wyżej ustawa rozpatrywanie sporów o roszczenia pracownicze funkcjonariuszy ze stosunku służbowego reguluje w rozdziale 20, ustanawiając w tym zakresie trzy rodzaje procedur; - wedle treści art. 218 ust. 1-2 i 4-5, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji (ust. 1). Od decyzji tych przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Do postępowań tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 5); - art. 219 ust. 1 pkt 1-6 statuuje, że sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Zgodnie z art. 219 ust. 2 formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. W tego typu sprawach nie można także złożyć skargi do sądu administracyjnego; - zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o Służbie Więziennej sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust. 2, a niewymienione w art. 218 ust. 1 i w art. 219 ust. 1 i 2. rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tej grupie znajdują się sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. Tadeusz Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. W tym stanie sprawy skarga na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) podlega odrzuceniu.