I OSK 2258/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 391/12 odrzucającego skargę S. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523). Na powołaną wyżej decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Rzeszowie S. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w dniu składania wniosku nie spełniał warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. i działanie wbrew zasadom wyrażonym w tych przepisach oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S. B. na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uznając brak swojej właściwości do jej rozpoznania. Jak wskazał Sąd, sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia 12 marca 2008 r. o przyznanie mu pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego, a więc pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa pragmatyka służbowa - ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) stanowiąc w art. 273 o utracie mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Z kolei przepis art. 268 ust. 2 nowej pragmatyki służbowej stanowi, że postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie "starej" ustawy, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to więc, że rozpoznawana sprawa, choć wszczęta pod rządami starej ustawy, w świetle kategorycznego brzmienia przywołanego wyżej przepisu art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o te właśnie przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o Służbie Więziennej sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust. 2, a niewymienione w art. 218 ust. 1 i w art. 219 ust. 1 i 2. rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tej grupie znajdują się sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. Tadeusz Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie, zdaniem Sądu, wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wobec powyższego Sąd skargę odrzucił Od powyższego postanowienia S. B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, iż w sprawie wydane zostały decyzje administracyjne, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, wobec czego, gdyby nawet zaskarżone decyzje zostały wydane wbrew przepisom ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej, powinna skarga zostać rozpatrzona merytorycznie, a decyzje uchylone z uwagi na to, iż oba orzekające w sprawie organy zastosowały błędną formę załatwienia sprawy, a w ocenie sądu postępowanie administracyjne w tym przypadku jest niedopuszczalne. Ponadto zarzucono obrazę art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że sprawa administracyjna wszczęta przed dniem wejścia w życie w/w ustawy nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści w/w przepisu ustawy o służbie więziennej wynika, iż "postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanego na podstawie "starej" ustawy, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy". Powyższy przepis, należy zatem traktować jako lex specialis do normy z art. 220 cytowanej ustawy. Przemawia za tym również fakt, iż art. 104 § 1 k.p.a. nakazuje organowi załatwienie wszczętej sprawy przez wydanie decyzji. Skoro zatem postępowanie administracyjne zostało wszczęte, powinno zostać zakończone w sposób prawem przewidziany. W ocenie skarżącego norma z art. 220 cytowanej ustawy będzie miała zastosowanie jedynie do spraw wszczętych pod rządami nowej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż nowa regulacja z 2010 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że oba orzekające w sprawie organy zarówno Dyrektor Zakładu Karnego w P. jak i następnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Rzeszowie zastosowały błędną (w świetle przyjętej przez WSA interpretacji) formę jej załatwienia, wydając decyzję administracyjną, co z kolei spowodowało skierowanie przez skarżącego, zgodnie z pouczeniem, skargi do sądu administracyjnego. Podniesiono także, iż gdyby nawet przyjąć, iż zgodnie z powołanym wyżej art. 220 ustawy spór o roszczenia ze stosunku służbowego, stanowiący przedmiot postępowania, nie powinien być rozpatrywany w formie decyzji administracyjnej, to w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, właściwość sądu administracyjnego nie została wyłączona. Poza powyższym skarżący zarzucił również mającą wpływ na treść zapadłego orzeczenia obrazę art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że sprawa administracyjna wszczęta przed dniem wejścia w życie w/w ustawy nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i nie zakwestionowanych przez skarżącego wynika, że sprawa administracyjna zainicjowana została jego wnioskiem z dnia 12 marca 2008 r. o przyznanie mu pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego, a więc pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej. W trakcie rozpatrywania sprawy, w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej, która w art. 273 stanowi o utracie mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. W ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., w rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniowym (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184 ust. 1), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaznaczyć wyraźnie też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej przysługującej funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia także wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż sprawa ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, a w związku z tym skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można przy tym zgodzić się z interpretacją przepisu art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej zaproponowaną w złożonej skardze kasacyjnej. Z wykładni literalnej tego przepisu wyraźnie bowiem wynika, że jeżeli sprawa dotyczy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. to jest ona prowadzona (kontynuowana) na podstawie jej przepisów, czyli nowej regulacji. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, ponieważ komentowana ustawa weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., a sprawa administracyjna z wniosku S. B. została zakończona ostateczną decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r. – a więc już po wejściu w życie nowej pragmatyki służbowej. Tym samym do sprawy tej miały zastosowanie przepisy ustawy wyżej powołane, w tym art. 220 wyłączający kognicję sądów administracyjnych w określonej kategorii spraw, do których należy również sprawa niniejsza. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zdaniem skarżącego niezależnie od oceny, czy organy zastosowały błędną formę załatwienia sprawy, czy też właściwą, w sprawie tej zostały jednak wydane decyzje administracyjne, a zatem skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie, a nie odrzucona, jak w zaskarżonym postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r. Odnosząc się do tego argumentu należy odwołać się do pojęcia drogi sądowoadministracyjnej rozumianej jako możliwość (dopuszczalność) wystąpienia do sądu administracyjnego z wnioskiem (skargą) o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Od wystąpienia tej przesłanki zależy dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym jego stadium (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 33). W sprawie niniejszej, dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza służby więziennej droga sądowoadministracyjna została wyłączona na mocy art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej i brak tej przesłanki warunkującej dopuszczalność skargi nie może być w jakikolwiek bądź sposób sanowany, także przez organ administracji. Niezależnie od formy załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, w sprawie niniejszej błędnie poprzez wydanie decyzji, to w przypadku, gdy przepis ustawy wyłącza kognicję sądów administracyjnych, sprawa taka nie może być przez sąd administracyjny rozpoznana. Warto w tym miejscu podać przykład ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w której w art. 83 ust. 2 przyjęto, że od wydanej w określonych, indywidualnych sprawach decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Pomimo zatem przyjętej w powołanym wyżej przepisie formie decyzji dla załatwienia sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, strona niezadowolona może kwestionować ją przed sądem powszechnym, a nie przez sądem administracyjnym, którego właściwość w tego rodzaju sprawach została wyłączona. Rozwiązanie powyższe nasuwa analogię do sprawy niniejszej, w której ustawodawca również przekazał sądom powszechnym – sądom pracy, spory dotyczące roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, w tym te dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Różnica polega na tym, że o ile w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych formą właściwą załatwienia pewnej kategorii spraw jest decyzja administracyjna, to w sprawie niniejszej jej załatwienie w formie decyzji było niewłaściwe. Tym bardziej jednak uzasadnia to stanowiska o braku możliwości wniesienia skargi na decyzję wydaną w sprawie, w której nie powinna ona w ogóle zostać podjęta, w przypadku gdy sprawa załatwiona w błędnej formie prawnej, nie podlega, co do zasady, właściwości sądów administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, że w analogicznym stanie prawnym jak w sprawie niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że skarga na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydaną pod rządami ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, podlega odrzuceniu z powodu braku właściwości sądów administracyjnych (tak m.in. w postan. NSA z dnia 13.12.2011 r., I OSK 2190/11; z dnia 21.12.2011 r., I OSK 1000/11; z dnia 16.02.2012, I OSK 160/12; z dnia 11.01.2012 r., I OSK 2456/11 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo uznał, że skarga S. B. nie podlegała właściwości sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.