I SA/Wa 2469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działające na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1962, znak [...] Prezydium Rady Narodowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu – nieruchomości oznaczonej jako ,,[...]’’ działka [...] orzekło biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 roku. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Przedmiotowa działka nr [...] oznaczona jako ,,[...]" była przedmiotem własności J. Ł. Nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U nr 50, poz. 279 zwanego dalej dekretem). Zgodnie z art. 1 dekretu wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy (później Skarbu Państwa). Nieruchomość znajdowała się na obszarze wskazanym w Dzienniku Urzędowym nr 20 pod poz. nr 13. Termin do złożenia wniosku upływał dnia 16 lutego 1949 roku. W dniu 7 stycznia 1949 roku J. Ł. i J. L. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1950 roku J. Ł. sprzedała prawa do działki [...] o pow. [...] m² objętej księgą wieczystą ,,[...]’’ S. K. W dniu [...] października 1962 roku Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym [...] odmówiło J. Ł. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - działka [...] o pow. [...] m². Orzeczenie do wiadomości otrzymała S. K. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 roku nr [...] teren tej nieruchomości stanowił zaplecze samochodów, częściowo teren ulicy [...]. Spadkobiercą po zmarłej S. K. obecnie jest M. J., co wynika z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S. L. z domu K. oraz po A. J. Dawna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] i jest przedmiotem własności Województwa [...] oraz w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność Miasta W. Decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1962 roku Prezydium Rady Narodowej nr [...] odmawiającego przyznania własności czasowej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Województwo [...]. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazywał, że podstawą do kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia stanowiły przepisy dekretu. Zgodnie z przepisem art. 7 ust.2 dekretu ,,gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Organ odwoławczy wskazywał, że Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu z dnia [...] października 1962 roku odmowę przyznania własności czasowej do części przedmiotowej nieruchomości uzasadniało tym, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ulicy [...] przeznaczony został dla potrzeb realizacji inwestycji państwowych. Z ustaleń SKO wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Prezydium Rady Narodowej W. uchwalonym w dniu [...] stycznia 1961 roku – uchwała nr [...] – przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym kolorem szarym – lit. [...] – zaplecze samochodów, częściowo ulica [...]. Natomiast zgodnie z planem ogólnym zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] stycznia 1931 roku nieruchomość znajdowała się w strefie II – kolor czerwony, sposób zabudowy – luźny lub grupowy, ilość kondygnacji 2, powierzchnia zabudowy – 30%. W ocenie organu odwoławczego organ administracji publicznej wydając orzeczenie nie odniósł się w żadnej mierze do warunków określonych w art. 7 dekretu i nie ocenił możliwości przyznania gruntu wnioskodawcy w kontekście zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ nie ustalił, kto miał legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z dnia 7 stycznia 1949 roku. Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie z dnia [...] października 1962 roku zostało wydane w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust.2 dekretu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 roku, syg. akt I SA/Wa 1780/07, LEX nr 366201; wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 roku, syg. akt IV SA1082/99, LEX nr 48691; z dnia 4 stycznia 1999 roku, syg. akt IV SA 135/98, LEX nr 47376; z dnia 2 września 1996 roku, syg. akt IV SA 324/95) gdzie sądy w uzasadnieniach wskazywały, że samo powoływanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający daną nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. W każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w związku z przeznaczeniem gruntu pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany ,,rodzaj’’ użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania, co do zakresu przenoszonych praw do przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego wskazał że aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1950 roku zostały przeniesione na S. K. roszczenia majątkowe do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] a wypływające z przepisów dekretu. Organ podnosił, że własność nieruchomości z mocy dekretu przeszła na W., a następnie na Skarb Państwa i z tego też względu nie mogła być przedmiotem dalszego obrotu prawnego przez J. Ł. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2011 roku wniósł Marszałek Województwa [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędne jest stanowisko organu, że umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1950 roku zostało przeniesione na rzecz S. K. prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący argumentował, że nieruchomość ta w dacie sprzedaży stanowiła już własność Skarbu Państwa, co stanowiło przeszkodę jej zbycia przez J. Ł. W ocenie skarżącego uwzględnienie wątpliwości prawnych podnoszonych w odwołaniu spowodowałoby, iż kwestia uznania następstwa prawnego i stron postępowania uległaby zmianie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację dotychczas zaprezentowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., jak i ją poprzedzającą decyzją tego organu z [...] maja 2011 r. - nie naruszają prawa. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, tj. w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1962 roku pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zasadniczo zarzuty skargi sprowadzają się do podnoszonego już w odwołaniu zarzutu, iż umowa notarialna zawarta pomiędzy między J. Ł. i S. K. w dniu [...] czerwca 1950 roku nie przeniosła własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² objętej księgą wieczystą ,,[...]’’ na rzecz S. K., co w konsekwencji skutkowałoby zmianę stron postępowania. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu należy zauważyć, iż organ odwoławczy zajął jednoznaczne stanowisko, iż przedmiotem umowy z dnia [...] czerwca 1950 roku mogły być tylko roszczenia majątkowe wynikające z przepisów dekretu. Należy w ocenie Sądu takie stanowisko w pełni zaakceptować. Na mocy art. 1 dekretu własność przedmiotowej nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność m.st. Warszawy, a później Skarbu Państwa. Z tych też względów w dniu [...] czerwca 1950 roku J. Ł. mogła przenieść swoje roszczenia majątkowe wynikające z dekretu na rzecz innej osoby. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2003 roku, sygn. akt I SA 1788/02. Brak przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości potwierdza stanowisko Sądu Rejonowego w W. – [...] Wydział Ksiąg Publicznych, który postanowieniem z [...] września 1950 roku oddalił wniosek S. K. o wpisanie jej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości na podstawie wyżej przywołanego aktu notarialnego. Tak więc roszczenia majątkowe wynikające z dekretu do przedmiotowej nieruchomości przeszły na rzecz S. K., a w dalszej kolejności na jej spadkobierców. Z tego też względu nie może budzić żadnych wątpliwości legitymacja czynna spadkobierców S. K. do kontroli w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia organu - orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1962 roku w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Organ administracji publicznej badając wyżej powołane orzeczenie pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych wskazywał, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 7 ust.2 dekretu. Należy zauważyć i podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 26 listopada 2008 roku, sygn. akt I OPS 5/08 w której stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust.2 dekretu. Sąd wskazywał, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało na podstawie kryteriów obiektywnych, pod kątem tego, czy grunt może być może być, a nie jest, bądź będzie wykorzystany przez byłego właściciela (następców prawnych) na cele określone w planie. Z powyższego wynika, że organ administracji, aby odmówić przyznania własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym przypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zgodzić się z organem administracji publicznej, iż organy dekretowe wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1962 roku nie przeprowadziły wymaganego postępowania co do wystąpienia przesłanek z art. 7 ust.2 dekretu, ograniczając się tylko do ogólnego stwierdzenia, że teren został przeznaczony dla realizacji inwestycji państwowych. Zatem brak przeprowadzenia przez organy dekretowe w orzeczeniu z dnia [...] października 1962 roku w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, postępowania wyjaśniającego na okoliczności zgodności sposobu użytkowania gruntu objętego wnioskiem, o ustanowienie własności czasowej, z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 25 maja 2011 roku, sygn. akt I OSK 1096/10, że brak przeprowadzenia takiego postępowania stanowił rażące naruszenie prawa – rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U nr 36, poz. 341 ze zm.). Akt ten w art. 97 ust.1 nakładał na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zapewnienia stronie możliwości złożenia potrzebnych oświadczeń. Zaniechanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiło podstawę do unieważnienia wydanej w takich warunkach decyzji w oparciu o przepis art. 101 ust.1 lit.b powołanego wyżej rozporządzenia. Takie stanowisko zostało zajęte również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 roku, syg. akt I SA/Wa 1068/09. Organ rozpoznając sprawę jednocześnie wskazał, że w dniu wydania badanego orzeczenia obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 roku nr [...] i teren przedmiotowej nieruchomości miał stanowić zaplecze samochodów i częściowo teren ulicy [...]. Odnośnie przeznaczenia danego terenu w planie pod drogi publiczne, to nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Ten pogląd jest ugruntowany i zaakceptowany przez orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 roku, syg. akt I OSK 796/10; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 roku, syg. akt I SA/Wa 1125/09, z dnia 10 marca 2011 roku, syg. akt I SA/Wa 2461/10). Określenie przeznaczenia terenu jako zaplecza dla samochodów, nie mogło bez bliższego sprecyzowania dlaczego nie da się pogodzić korzystania z gruntu z tak wskazanym przeznaczeniem stanowić podstawy do odmowy ustanowienia własności czasowej. W każdym przypadku powoływania się pod użyteczność publiczną, konieczne było wykazanie dlaczego dany ,,rodzaj’’ tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Należy dodać, że art. 7 ust.2 dekretu nie posługuje się pojęciem użyteczności publicznej, czy inwestycji państwowych. W przepisie tym mowa o możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z tego też względu biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zgodzić się z organem rozpoznającym niniejszą sprawę, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1962 roku nr [...], o odmowie J. Ł. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - działka [...] o pow. [...] m². Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.