II SA/Ke 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi E.Z. i Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz E.Z. i Z.Z. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...], którą organ I instancji orzekł wobec E. i Z. małżonków Z. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 13 169,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej ich własnością, położonej w miejscowości M., gm. B. Organ ustalił, że decyzją Wójta Gminy B. z [...], nr [...], na wniosek E. i Z. małżonków Z. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1/13 o powierzchni 0,3700 ha, 1/15 o powierzchni 0,3025 ha, 1/16 o powierzchni 0,3897 ha, położonej w miejscowości M., gm. B. na działki nr: 1/17 o pow. 0,2769 ha, 1/18 o pow. 0,0868 ha, 1/19 o pow. 0,0063 ha, 1/20 o pow. 0,1462 ha, 1/21 o pow. 0,1253 ha, 1/22 o pow. 0,1182 ha, 1/23 o pow. 0,1666 ha, 1/24 o pow. 0,1359 ha. Decyzja zatwierdzająca podział stała się prawomocna 18 czerwca 2010r. Powołując się na treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 65 j.t. ze zm.) dalej u.g.n., Kolegium wskazało, że wójt, może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Dla ustalenia wartości gruntu przed i po podziale w toku wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzony został operat szacunkowy przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego. Organ wskazał, że rzeczoznawca sporządził wycenę przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Wyboru podejścia do wyceny dokonano na podstawie art. 154 u.g.n., uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Najbardziej istotnymi elementami wpływającymi na cenę nieruchomości gruntowych będących przedmiotem analizy była lokalizacja nieruchomości, sąsiedztwo, istniejąca infrastruktura oraz cechy fizyczne nieruchomości. Dla potrzeb wyceny analizie poddano grupy nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – stanowiące przedmiot prawa własności, tj. nieruchomości gruntowe z dojazdem drogą gruntową, których ceny transakcyjne kształtowały się w granicach od 19,00 zł do 45 zł /m2. Dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca wziął pod uwagę cechy i wagi: lokalizacja (20%), lokalizacja szczegółowa (20%), wielkość działki (30%) kształt działki (10%), uzbrojenie techniczne 20 %. W ocenie organu operat w sprawie został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i na jego podstawie organ ustalił, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed i po jej podziale wynosi 43 897,00 zł. Stosownie do uchwały Nr XLV/15/2010 Rady Gminy w Bodzechowie z 5 marca 2010 roku, opłata adiacencka wynosi 30 % różnicy wartości nieruchomości, co w rozpoznawanej sprawie stanowi kwotę 13 169,10 zł. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. i Z. małżonkowie Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy B., jako naruszających przepisy prawa materialnego tj. art. 154 u.g.n. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w toku postępowania nie zgadzali się z wysokością opłaty ustaloną w decyzji organu I instancji, uważając, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego jest dla nich krzywdząca. Zarzucili, że ustalona w operacie szacunkowym wycena wartości poszczególnych działek jest znacznie zawyżona przez nieuwzględnienie kryterium ukształtowania terenu oraz lokalizacji. Rzeczoznawca majątkowy pomimo twierdzenia, że podczas analizy cen rynkowych nieruchomości "podobnych", stosownie do art. 154 u.g.n. kierował się m. in. cechami fizycznymi nieruchomości, to faktycznie nie uwzględnił znacznych różnic poziomu na poszczególnych działkach powstałych w wyniku podziału. Różnice te wynoszą: od 4m (działki nr: 1/17, 1/21, 1/24) przez 6m (działka nr 1/19) do nawet 7m (działka nr 1/20) i powinny, na mocy art. 154 u.g.n. stanowić jedną z istotniejszych przesłanek wyceny. W ich ocenie w operacie szacunkowym został także przyjęty błędny dobór nieruchomości do porównania. Nieruchomości zlokalizowane w miejscowościach K.M., D.W., N.D., W., B., J., S., S. znajdują się w obrębie terenu pofalowanego w znacznie mniejszym stopniu, aniżeli tereny na których położna jest nieruchomość której operat dotyczył. Skarżący zarzucili, że błędna wycena nieruchomości wynika również z pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego kwestii lokalizacji działki nr 1/18 i 1/19. W ocenie skarżących działki te, ze względu na swoje umiejscowienie mogą pełnić wyłącznie rolę niezbędnego zjazdu z drogi gminnej tj. ul. B. na działkę nr 1/17 (działkę nr 1/13 przed podziałem). Działki nie przedstawiają więc dla potencjalnego nabywcy żadnej wartości i mogą być wykorzystane jedynie jako droga konieczna. Wskazali, że trzy wydzielone działki tj.; 1/20, 1/21, i 1/22 nie mają dostępu do drogi publicznej, co zostało pominięte w operacie szacunkowym. Nie jest zatem zgodne z prawdą stwierdzenie rzeczoznawcy, że wszystkie działki maja zapewniony dojazd drogą o nawierzchni gruntowej. Wskazali , że brak dostępu do drogi publicznej zdecydowanie obniża ich wartość i nie pozwala ich sprzedać na inwestycje budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270-j.t.). określanej dalej jako p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 j.t. ze zm.), powoływanej jako k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. W orzecznictwie przyjęte jest, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której źródłem jest uzyskanie przez określony podmiot korzyści majątkowej na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości. Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Obowiązkiem organu ustalającego przedmiotową opłatę, jest wykazanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w konsekwencji podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Stosownie do art. 7 u.g.n jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy, ma szczególną wartość dowodową, w sposób istotny wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Nie oznacza to jednak, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania zobowiązaną do zapłaty opłaty adiacenckiej. O ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że nie wyłącza możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na zasadach ogólnych przepis art. 157 u.g.n. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05; wyrok WSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1697/05; wyrok WSA z 7 września 2007 r., sygn. II SA/Ke 345/07). Ponadto powinnością organu orzekającego o opłacie adiacenckiej jest stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. ustosunkować się do zarzutów strony kwestionującej ustalenia i wynik opinii ustalającej wartość nieruchomości przed i po podziale, skoro opinia ta stanowi dowód dla ustalenia jej wysokości. Podmiot na który zostaje nałożony obowiązek uiszczenia opłaty ma bowiem prawo oczekiwać wyjaśnienia przez organ orzekający, czy opinia o wartości nieruchomości nie zawiera wadliwości rzutujących w konsekwencji na ustalenie jej wysokości. Ocena organu dotycząca poprawności opinii winna wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane, zwłaszcza w kontekście zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia przez organ opłaty adiacenckiej. Z decyzji organu odwoławczego nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wymogów oceny nie spełnia stwierdzenie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem. Organ nie odniósł się rzeczowo do uwag strony zgłoszonych do operatu w odwołaniu. Strona skarżąca zarzuciła, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nie uwzględnił w stosunku do szacowanych działek oznaczonych nr 1/19, 1/20, 1/21, 1/22, 1/23 i 1/24 istotnej cechy jaką jest ukształtowanie terenu. Według skarżącej powierzchnia tych działek charakteryzuje się znacznym spadkiem i nierównościami terenu, co ma wpływ na obniżenie ich wartości. Jakkolwiek rzeczoznawca nie zawarł w operacie opisu nieruchomości wskazującego na różnice w ukształtowaniu terenu, to przyjął, że ukształtowanie terenu ma zasadniczy wpływ na wartość działek po podziale, skoro odnośnie działki oznaczonej numerem 1/17 uznał, że jej wartość rynkowa po podziale, z uwagi na ukształtowanie terenu nie wzrosła. Oznacza powyższe, że zasadnie skarżący podnoszą, że ukształtowanie terenu stanowi cechę, która może mieć wpływ na wartość nieruchomości i bezwzględnym obowiązkiem organu było jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii. Powyższa okoliczność nie została zweryfikowana przez organ przy pomocy autora operatu. Organ odwoławczy obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności celem wyjaśnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia uzupełnienia operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem rzeczoznawcy. Dopiero po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ mógł przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżącej czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107§3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało, iż wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Brak ten nie pozwala na wyjaśnienie, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, mianowicie czy podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost jej wartości w zakresie przyjętym przez organ, co warunkowało i miało wpływ na ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższą okoliczność skarżący eksponują też w skardze, zarzucając przyjęcie przez rzeczoznawcę jako materiału porównawczego działek o innym, niż przedmiotowe ukształtowaniu terenu. Brak materiału dowodowego w tym wyjaśnienia rzeczoznawcy w przedmiocie ukształtowania terenu szacowanej nieruchomości nie pozwalają na ocenę podniesionego zarzutu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien usunąć wskazane uchybienia proceduralne i przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu. Jako nieuzasadnione należy natomiast ocenić zarzuty, zgłoszone na etapie skargi, nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę przeznaczenia działek nr 1/18 i 1/19 jako dojazdu do drogi gminnej tj. ul. B. i braku dostępu działek nr 1/17,1/20,1/21 i 1/22 do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego kwestii lokalizacji działki nr 1/18 i 1/19, należy wyjaśnić, że rzeczoznawca uwzględnił fakt, że działka nr 1/18 stanowi dojazd i przyjął, że wartość 1m² po podziale odpowiada wartości 1m² przed podziałem, co oznacza że nie nastąpił wzrost jej wartości. Z kolei wyodrębnienie w decyzji zatwierdzającej podział działki nr 1/18 jako działki dojazdowej do działek o numerach 1/17,1/20,1/21 i 1/22 oznacza, że działki te, wbrew zarzutom skargi, posiadają dostęp do drogi publicznej. Działka 1/19 w decyzji zatwierdzającej podział została przeznaczona na poszerzenie działki oznaczonej nr 1/24 i przy określeniu wartości po podziale rzeczoznawca potraktował je jako jedną działkę. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 ust. 1 c. art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na które składa się uiszczony wpis w kwocie 400 zł. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.