VII SA/Wa 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. Ż., M. Ż., E. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku W. Ż., M. Ż., E. K. oraz A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicami: [...] i [...] oraz [...], [...] i [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], obręb [...], obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w C. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podaniem z dnia 4 maja 2011 r. W. Ż., M. Ż., E. K. oraz A. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ wyjaśnił zasady postępowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. - Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z kolei w myśl unormowania art. 32 ust. 4 a ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor rozpoczął przedmiotową inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Powiatowemu Zarządowi Dróg Publicznych w C. pozwolenia na przebudowę ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicami: [...] i [...] oraz [...], [...] i [...], zlokalizowanej na wymienionych w decyzji działkach położonych w C.. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 873/05. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 16/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w G.. Organ wskazał, że pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. inwestor zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Przyjęcie zawiadomienia nastąpiło w dniu [...] grudnia 2007 r. Z uwagi na powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę ul. [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami. GINB wskazał, że zgodnie z poglądami judykatury, po zrealizowaniu inwestycji udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie winno z mocy art. 105 § 1 Kpa ulec umorzeniu. W myśl drugiej z linii orzeczniczych, w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. W ocenie organu, z uwagi na niejednolitość poglądów dotyczących analizowanej materii, decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem rażąco naruszyć można wyłącznie przepis jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest też obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, wobec czego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku W. Ż., M. Ż., E. K. oraz A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji I-instancyjnej i dodał, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja, iż organ powiatowy przyjął zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, w sytuacji kiedy pozwolenie na budowę zostało uchylone wyrokiem WSA w G. z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/GI 873/05. Organ wyjaśnił, iż w/w wyrok stał się prawomocny dopiero w dniu 15 lutego 2008 r. Ponadto w niniejszym postępowaniu ocenie nie może podlegać prawidłowość przyjęcia zgłoszenia przez PINB w C., ponieważ organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakimi są starosta i wojewoda, nie miały kompetencji do kontroli działań organów nadzoru budowlanego. Natomiast sugestia wnioskodawcy, że w takiej sytuacji powinnością Starosty [...] było złożenie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane jest całkowicie chybiona, gdyż w/w przepis art. 30 Prawa budowlanego dotyczy procedury zgłoszenia robót budowlanych, natomiast w omawianej sprawie postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 Prawa budowlanego). Skargę na powyższą decyzję złożyli W. Ż., M. Ż., E. K. oraz A. K. zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie braku zajścia przesłanek nieważności ww. decyzji, naruszenie art. 28, art. 30 ust. 6, art. 32 ust. 4a i art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię. Skarżący wskazali, że wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/GI 873/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzje Wojewody [...] oraz Starosty [...] udzielające pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, stwierdził również, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Skarżący podnieśli, że pomimo tej okoliczności inwestor prowadził nadal prace, a następnie dokonał zgłoszenia zakończenia inwestycji, natomiast organy pomijają skuteczne i wymagalne rozstrzygnięcie sądu o tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wykonalna. Przyczyny nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący upatrują w okoliczności dokonania zawiadomienia o ukończeniu budowy obiektu, która powinna opierać się o ważne pozwolenie - a faktycznie takiej podstawy nie posiadała, z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących Starosta [...] powinien po otrzymaniu takiego zawiadomienia złożyć sprzeciw przewidziany w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mogło odnieść skutku, gdyż wymagało złożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących przeprowadzenie robót budowlanych nie czyni bezprzedmiotowym postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - sprawa może być jak najbardziej rozpoznana merytorycznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., odpowiada prawu. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przyczyną wydania decyzji o umorzeniu był fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 lipca 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazać wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w myśl art. 32 ust. 4a nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Jak wynika zatem z powołanych przepisów decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego). Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz praw osób trzecich. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Na tle powołanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte nie ma podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 kpa, ulec umorzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1763/09 Lex nr 746777, z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 333/07 Lex nr 468743, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. IV SA 1164/98 Lex nr 53387, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1349/05 Lex nr 196268, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Ol 100/10 Lex nr 957275). W niniejszej sprawie inwestor (Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C.) wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę ulicy [...] w C. wraz z dwoma skrzyżowaniami. Po rozpoznaniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielił pozwolenia na tę inwestycję (decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2005r.). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. II SA/GL 873/05 powołane decyzje organów architektoniczno-budowlanych zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2008r.. oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W związku z powyższym sprawa z wniosku inwestora podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Starostę [...]. Tym niemniej z akt sprawy wynika jednoznacznie, że inwestor zrealizował inwestycję, bowiem pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. zawiadomił o zakończeniu robót i o zamiarze przystąpienia do użytkowania (zawiadomienie zostało przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...] grudnia 2007 r.). W takiej sytuacji organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w postępowaniu zwyczajnym wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę musiał uwzględnić okoliczność zrealizowania robót budowlanych i zakończyć postępowanie w tym przedmiocie poprzez jego umorzenie. Błędna była zatem argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażona w zaskarżonej decyzji, że w takich sytuacjach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również na konieczność wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył sytuacji określonej w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, a więc w przypadku, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 cyt. ustawy, czyli bez ostatecznego pozwolenia na budowę). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, inwestor dysponował bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Uchybienie to pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6 i art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu zwykłym. Organ nie dokonywał zatem ich wykładni. Skarżący podnieśli, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mogło odnieść skutku, gdyż wymagało (zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy) złożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a po otrzymaniu takiego zawiadomienia Starosta [...] winien złożyć sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślić wobec tego należy, że zarówno Starosta [...] i Wojewoda [...] orzekający w postępowaniu zwykłym, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolujący w postępowaniu nieważnościowym wydane przez te organy decyzje, nie miały obowiązku badania prawidłowości zgłoszenia zakończenia robót. Kontrola realizacji robót budowlanych i złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót (art. 54, art. 57 Prawa budowlanego) należy do organów nadzoru budowlanego (art. 83), nie zaś do organów architektoniczno-budowlanych. Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej działają w ramach swoich kompetencji, określonych w art. 82 Prawa budowlanego, to nie mogą - bez naruszenia właściwości rzeczowej - zajmować stanowiska w kwestiach zastrzeżonych przez ustawodawcę dla innych organów. Wskazać też trzeba, że zupełnie niezrozumiały był podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy bowiem procedury zgłaszania zamiaru realizacji inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę i określa sytuacje, w których organ architektoniczno-budowlany może wnieść sprzeciw do takiego zgłoszenia. Inwestor nie dokonywał takiego zgłoszenia, lecz wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 32 cyt. ustawy), przepis ten nie mógł mieć zatem zastosowania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzje te nie są też dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jako prawidłowe należało zatem ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] objętej wnioskiem skarżących. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).