II SA/Wa 839/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Waldemar Śledzik, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. B. – przedstawicielki ustawowej małoletniej K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletniej K. B. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Podaniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. E. B. – przedstawiciel ustawowy K.B. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie jej małoletniej córce renty rodzinnej drodze wyjątku po zmarłym ojcu J. B. We wniosku zainteresowana wskazała, iż jej mąż pracował ok. 23 lat, ale z powodu problemów alkoholowych nie nabył uprawnień do renty w trybie zwykłym. Podejmował jednak leczenie od 2008 r. Ponadto ojciec dziecka legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. uznającym J. B. za częściowo niezdolnego do pracy od dnia sierpnia 2008 r. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegało łączne spełnienie przesłanek wskazanych w ww. przepisie przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie powołany przepis nie mógł być zastosowany, gdyż nie wykazano szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia ustawowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynikało, iż ojciec małoletniego dziecka na przestrzeni 50 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 22 lat, 9 miesięcy i [...] dni. W 10–leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym udowodniono 3 lata, 4 miesiące i [...] dni. Ponadto od zaprzestania wykonywania zatrudnienia w dniu [...] grudnia 2001 r. do śmierci w lipcu 2011 r., tj. przez ponad 6 lat nie udowodniono żadnego okresu zatrudnienia ojca dziecka popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Mając dokonane ustalenia na uwadze organ stwierdził, iż nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie ojciec wnioskodawcy nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B. podniosła, iż ojciec jej dziecka był alkoholikiem, dotkniętym dodatkowo schorzeniami, które spowodowały stany zwyrodnieniowe stawów oraz obu rąk. Nigdy jednak nie starał się o rentę z tego tytułu. W ocenie skarżącej jej zmarły mąż spełniał ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności", albowiem z całą pewnością jego wiek, zwyrodnienia stawów i rąk stanęły na przeszkodzie w kontynuowaniu pracy zarobkowej. W tym stanie zdrowia nie mógł on pracować fizycznie, a tylko taka praca, z racji wykształcenia, mogła być brana pod uwagę. W ocenie strony, powyższa okoliczność nie została w należyty sposób uwzględniona przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ nie uwzględnił także, że ojciec dziecka posiadał w wieku 50 lat prawie 23 lata okresów składkowych. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podkreślił, iż w okresie od [...] stycznia 2002 r. do śmierci w dniu [...] lipca 2011 r., tj. przez okres wynoszący ponad 9 lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wykazanej przerwie wobec ojca dziecka nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast częściowa niezdolność do pracy ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. od sierpnia 2008 r. nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Prezes ZUS zaakcentował także, iż fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy organ stwierdził, że nie mógł uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez ojca dziecka warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ dodał, iż dostrzega niewątpliwie bardzo trudną sytuację materialną strony, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E. B. – przedstawiciela ustawowego małoletniej K. B. – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą skarżąca wniosła o przyznanie jej córce renty rodzinne w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale także wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową (wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt I OSK 1112/06). Taką natomiast okolicznością stał się wiek jej męża, jak i zwyrodnienia stawów i rąk, przez co nie był wstanie pracować fizycznie. Jako że nie posiadał wykształcenia, nikt nie zaproponowałby mu pracy umysłowej. Skarżąca podkreśliła także, iż dla oceny, czy występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy znaczenie - i to istotne - ma wielkość okresu składkowego i nieskładkowego. Inaczej bowiem należy oceniać sytuację ubezpieczonego, mającego niewielki taki okres inaczej zaś ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy w rozmiarze niewiele odbiegającym od wymaganego ustawowo (wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1023/08). W ocenie skarżącej, powyższa okoliczność nie została w należyty sposób uwzględniona przy wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż ojciec jej dziecka posiadał w wieku 50 lat prawie 23 lata okresów składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ podniósł, że choroba alkoholowa skarżącego nie może zostać uznana za okoliczność szczególną, albowiem nie ma charakteru "choroby uprzywilejowanej" w tym znaczeniu, iż sam fakt jej wystąpienia nie może być interpretowany jako równoznaczny z powstaniem niezdolności do pracy i usprawiedliwieniem dla braku ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się ojciec małoletniego dziecka, a tym samym nie odniósł się do zarzutów strony przedstawionych we wniosku odwoławczym. Przede wszystkim należy dostrzec, iż ojciec małoletniej K. B. zmarły w wieku 50 legitymował się okresem składkowym i nieskładkowym zaliczanym do uprawnień emerytalno-rentowych w wymiarze 22 lata, 9 miesięcy i [...] dni. W dziesięcioleciu poprzedzającym dzień śmierci J. B., zamiast 5 lat, wymieniony wyprawował 3 lata, 4 miesiące i [...] dni tych okresów. Do dnia [...] grudnia 2001 r. ojciec dziecka był osobą bardzo aktywną zawodowo. Dopiero po tej dacie powstał okres nie poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. wynika, iż zmarły od sierpnia 2008 r. był częściowo niezdolny do pracy. Z tego samego orzeczenia wynika, iż w latach 2008, 2009, 2010 i 2011 J. B. podejmował leczenie szpitalne. Skarżąca już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie podnosiła, iż niezależnie od choroby alkoholowej zmarły cierpiał na "zwyrodnienie stawów i rąk". Zatem rzeczywistej przyczyny niezdolności do pracy datowanej po sierpniu 2008 r. Prezes ZUS nie badał, lecz arbitralnie przyjął, iż choroba alkoholowa nie stanowi usprawiedliwienia dla niepodejmowania przez wymienionego pracy zarobkowej. Organ zasadnie twierdzi, iż choroba alkoholowa ubezpieczonego sama w sobie nie usprawiedliwia braku zatrudnienia, jednakże podejmowanie leczenia tej choroby może stanowić usprawiedliwienie dla braku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w tym okresie. Na ten aspekt wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1282/10 stwierdził, iż: "Powoływanie się wyłącznie na fakt alkoholizmu, przy braku orzeczenia o niezdolności do pracy czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących na pogarszający się stan zdrowia nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności". WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1689/09 (publik. LEX nr 583180) przyjął, iż "(...) choroba alkoholowa połączona z długim okresem ubezpieczenia może stanowić okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 667/08 (publik. LEX nr 964426) Sąd wskazał, iż (...) alkoholizm nie może niweczyć tego, co ojcu dziecka udało się wypracować w ciągu całego życia". Warto także zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11 (publik. LEX nr 990184), którym NSA podkreślił, iż "(...) dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej, wykładnia art. 83 ust. 1 tej ustawy nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściową niezdolność do pracy, jak i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwości zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego sprawy. (...) Skutki choroby alkoholowej ojca mogą być ocenione w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 tej ustawy. Sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 tej ustawy". Wobec tego należy wytknąć Prezesowi ZUS, iż nie wyjaśnił w toku postępowania odwoławczego, czy zmarły ojciec dziecka podejmował leczenie choroby alkoholowej i czy to aby wyłącznie choroba alkoholowa, a nie choroba zwyrodnieniowa stawów, stanowiła przyczynę braku wymaganego okresu ubezpieczenia. Twierdzenia skarżącej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wydają się gołosłowne, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt hospitalizacji J. B. w latach 2008 – 2011. Nie jest zatem wykluczone, iż przynajmniej część przerwy w zatrudnieniu wymienionego została spowodowana względami zdrowotnymi. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, iż zmarły legitymował się stosunkowo dużym okresem składowym, a w ostatnim dziesięcioleciu, zamiast 5 lat okresów składowych i nieskładkowych zaliczanych do uprawnień emerytalno-rentowych wykazał niespełna 3,5 roku tych okresów. Zatem "usprawiedliwienia" niezawinionego przez ojca małoletniego dziecka pozostawania poza zatrudnieniem wymaga stosunkowo niewielkiego okresu czasu, a przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wskazane wątpliwości wyjaśnić i dopiero wówczas dokonać oceny, czy brak zatrudnienia J. B. w spornym okresie powstał na skutek szczególnych okoliczności, w rozumieniu przepisów ustawy, czy też zaistniał na skutek przyczyn tylko od niego zależnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.