II OSK 2202/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 984/12 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Milanówka z dnia 24 listopada 2011 r., nr 110/XII/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Rada Miasta Milanówka uchwałą z dnia 24 listopada 2011 r. nr 110/XII/11 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Wschód-1" w Milanówku (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 710). Pismem z dnia 24 lutego 2012 r. (data stempla pocztowego) B. S.A. wezwała Radę Miasta Milanówka do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanego ww. uchwałą. Następnie w dniu 27 kwietnia 2012 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę. W odpowiedzi Rada Miasta w Milanówku wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 984/12, odrzucił powyższą skargę i zwrócił stronie skarżącej uiszczony od niej wpis sądowy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.), który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wtedy termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Z drugim przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wtedy termin wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wskazał, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 53 § 2 nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi, dlatego też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 61 § 3 kpa) nie mają do niej zastosowania. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Kwestię co należy rozumieć przez wniesienie pisma precyzuje w szczególności art. 83 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Dlatego też sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, liczyć należy od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj. od daty złożenia go osobiście we właściwym organie, a w przypadku nadania go za pośrednictwem poczty polskiej – od daty oddania go w placówce operatora publicznego. W związku z powyższymi uwagami Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wniesiono skargę z uchybieniem terminu. Spółka wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem nadanym dnia 24 lutego 2012 r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania). Organ gminy nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem Spółka miała sześćdziesiąt dni na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Termin ten minął dnia 24 kwietnia 2012 r., natomiast reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka skargę wniosła dopiero dnia 27 kwietnia 2012 r. Przedmiotową skargę, jako wniesioną z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., należało zatem odrzucić. Skargą kasacyjną B. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wniesione w dniu nadania pisma w urzędzie pocztowym i od tego dnia biegnie sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, że skarga w niniejszej sprawie nie została wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia do Rady Miasta Milanówka wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy skarga została prawidłowo wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia doręczenia wezwania Radzie Miasta Milanówka, 2) art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia oraz uznanie, że zaszła przesłanka do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, a w rezultacie wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy skarga została złożona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia doręczenia wezwania Radzie Miasta Milanówka, a zatem nie było podstaw do zastosowania wskazanych przepisów, 3) art. 83 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do wniesienia do organu administracji publicznej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, oraz uznanie, że przepis ten jest podstawą do określenia dnia wniesienia takiego wezwania oraz liczenia terminów wynikających z wezwania, a w konsekwencji poprzez zastosowanie tego przepisu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie tylko do pism składanych do sądu administracyjnego, a nie do organów administracji publicznej oraz nie stanowi podstawy do obliczania terminów postępowaniu innym niż postępowanie przed sądem administracyjnym, 4) art. 83 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r. i uznanie, że skarga została złożona 27 kwietnia 2012 r., to jest w dniu jej doręczenia Radzie Miasta Milanówka, podczas gdy skarga została wniesiona 26 kwietnia 2012 r., to jest w dniu jej nadania w urzędzie pocztowym, co jest równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik prawy, ponieważ w wyniku tych uchybień Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarga została złożona po upływie terminu do jej wniesienia i w rezultacie odrzucił skargę, podczas gdy nie było podstaw do jej odrzucenia. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Milanówka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest twierdzenie skarżącej Spółki, zgodnie z którym szcześćdziesięciodniowy termin na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym mowa w cyt. art. 53 § 2 p.p.s.a., należy liczyć od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko dotyczące omawianego przepisu wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1184/12, w którym stwierdzono, że gdyby wolą ustawodawcy było uzależnienie biegu sześćdziesięciodniowego terminu od dnia doręczenia wezwania organowi, to sformułowałby to w podobny sposób jak w przypadku terminu trzydziestodniowego posługując się słowem "doręczenie". Jeżeli w tej samej jednostce redakcyjnej aktu prawnego ustawodawca użył dwóch różnych sformułowań do określenia początku biegu terminów, to nie można dokonywać takiej interpretacji, która "wniesienie wezwania" zrównywałaby znaczeniowo z doręczeniem go organowi. Powyższe potwierdza § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiący załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Jeśli zatem prawodawca chce rozróżnić jakieś pojęcia daje temu wyraz stosując różne określenia, co miało miejsce w omawianym przepisie. Podkreślenia wymaga również, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu powołując się na orzecznictwo NSA, że instytucja wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi, określonym w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słusznie zatem Sąd I instancji dla określenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa posłużył się art. 83 § 3 p.p.s.a. wskazującym, jak należy rozumieć termin "wniesienie". Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do powyższej kwestii uznać zatem należy za nieuzasadnione. Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącej Spółki odnośnie błędnego ustalenia przez Sąd I instancji terminu wniesienia przedmiotowej skargi. Jak bowiem wynika z załączonego do skargi kasacyjnej dowodu nadania tego pisma, zostało ono nadane w urzędzie pocztowym w dniu 26 kwietnia 2012 r. i ten dzień, zgodnie z postanowieniami art. 83 § 3 p.p.s.a. należy uznać za datę wniesienia skargi do sądu. Twierdzenie Sądu I instancji, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 27 kwietnia 2012 r., czyli w dniu odebrania jej przez organ, nie jest słuszne. Powyższe nie ma jednak wpływu na ustalenie, że skarga B. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Milanówka z dnia 24 listopada 2011 r. nadana w dniu 26 kwietnia 2012 r. wniesiona została dwa dni po terminie do jej wniesienia, liczonym od dnia 24 lutego 2012 r. (data nadania wezwania w urzędzie pocztowym), czyli od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.