I OSK 803/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1046/11 w sprawie ze skargi A. M. na akt Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1046/11 uchylił akt Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że stan faktyczny ustalony przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Poznaniu nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Akta administracyjne zawierają jedynie akt unieważnienia egzaminu maturalnego skarżącego, notatkę służbową sporządzoną 13.07.2011 r. z czynności wglądu skarżącego do swojej pracy maturalnej, wezwanie skarżącego skierowane do organu do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź na nie organu. Zagadnienie dotyczące przeprowadzania egzaminów maturalnych w szkołach publicznych szczegółowo reguluje wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.). Natomiast, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym wyniki sprawdzianu i egzaminów, o których mowa w art. 9 ust. 1, oraz egzaminów eksternistycznych, o których mowa w art. 10 ust. 1, są ostateczne i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Skarga A. M. dotyczy bowiem unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego z matematyki, a nie wyniku uzyskanego z tego egzaminu. Skarżącemu przysługuje zatem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt Dyrektora OKE unieważniający pisemny egzamin maturalny z przedmiotu obowiązkowego, którą należało rozpoznać merytorycznie. Zgodnie z § 99 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. w przypadku stwierdzenia podczas sprawdzania arkusza egzaminacyjnego niesamodzielnego rozwiązywania zadań egzaminacyjnych przez zdającego dyrektor komisji okręgowej, w porozumieniu z dyrektorem komisji Centralnej, unieważnia część pisemną egzaminu maturalnego z danego przedmiotu tego zdającego. W myśl § 99 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia niesamodzielnego rozwiązywania zadań egzaminacyjnych przez zdającego przewodniczący zespołu egzaminacyjnego przerywa egzamin tego zdającego i unieważnia jego egzamin maturalny z danego przedmiotu odpowiednio w części ustnej lub części pisemnej. Wymienione dwa powody stanowią odrębne i niezależne przesłanki unieważnienia egzaminu maturalnego. W razie stwierdzenia zaistnienia przez organ przesłanki prowadzącej do unieważnienia egzaminu maturalnego, organ wydaje w tym względzie akt unieważniający egzamin mający rangę decyzji administracyjnej. W związku z tym obowiązkiem organu jest zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Przepis ten ustanawia składniki minimalne poprawnej decyzji i nie można zmienić wymagań wynikających z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. Jednym z obowiązkowych składników każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie co do treści i formy. Winna zawierać wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Nadto decyzja winna zawierać pouczenie o środku jej zaskarżenia. Organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonego aktu nie zawiera bowiem wskazania faktów, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w każdym przypadku musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a którym tej prawdziwości odmówił. Tego w zaskarżonym akcie zabrakło, tym bardziej, że proces sprawdzania prac egzaminu maturalnego ma charakter ściśle tajny, w związku z czym postępowanie w sprawie unieważnienia takiego egzaminu powinno być przeprowadzone ze szczególną wnikliwością i szczegółowością, co ma znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonego aktu. W skardze kasacyjnej Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w Poznaniu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1) nieważność postępowania spowodowaną błędnym zastosowaniem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i uznaniem, że unieważnienie egzaminu maturalnego stanowi akt o charakterze publicznoprawnym i w konsekwencji, że skarga w niniejszej sprawie podlega rozstrzygnięciom sądów administracyjnych, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 § l i 3 k.p.a. i uznanie, że przepisy ten mają zastosowanie do unieważniania egzaminu maturalnego. Wobec powyższego wniesiono o 1) zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi A. M., ewentualnie o 2) jego zmianę i oddalenie skargi A. M. oraz o 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora OKE zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu i przed NSA w niniejszej sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że unieważnienie pisemnego egzaminu z matematyki na poziomie podstawowym nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4, p.p.s.a., lecz czynnością, która takiemu zaskarżeniu nie podlega. W bieżącym orzecznictwie sądów administracyjnych bezspornym jest, że przeprowadzenie i ocena egzaminu maturalnego, jak i samo wystawienie świadectwa nie są postępowaniem administracyjnym. Egzamin maturalny stanowi formę oceny poziomu wykształcenia ogólnego, sprawdza wiadomości i umiejętności, ustalone w standardach wymagań, będących podstawą przeprowadzania egzaminu maturalnego, określonych w odrębnych przepisach. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z 26.11.2009 r., II SA/Po 783/09: "komisja egzaminacyjna ustalając wynik części pisemnej egzaminu potwierdza jedynie określony stan faktyczny, na który nie ma bezpośredniego wpływu i ustala liczbę prawidłowych odpowiedzi. Nie kreuje zatem żadnego stosunku prawnego (...). Również samo świadectwo maturalne nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony (...). Dodatkowo charakter punktacji maturalnej przesądza, że nie może ona być uznana także za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem punktacja ta, jak również świadectwo dojrzałości nie stanowi aktu o charakterze publicznoprawnym". (...) "Skutkiem powyższego procedura ustalania i wydawania przez Dyrektora OKE świadectwa maturalnego nie ma cech postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie w tej mierze nie następuje w drodze decyzji administracyjnej." Unieważnienie egzaminu maturalnego zawiera się w przepisach i procedurach dotyczących oceniania i ustalania oceny z pisemnego egzaminu maturalnego i jest ich nieodłącznym składnikiem. Jest zatem częścią procesu ustalania oceny, jeśli zaistnieją przewidziane prawem przypadki, określone w § 99 ust. l rozporządzenia MEN z 30 kwietnia 2007 r. Skoro w sądownictwie administracyjnym uznaje się, że procedury oceniania prac maturalnych nie mają cech postępowania administracyjnego nie można uznać, że jeden z elementów tego oceniania, tj. stwierdzenie niesamodzielności napisanej pracy, takie cechy (postępowania administracyjnego) posiada. Podkreślono, że unieważnienie egzaminu maturalnego nie może być uznane za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z komentarzem pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (wyd. C.H. Beck, s. 54 pkt 4), zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia". Mając zatem na uwadze wcześniejszy wywód i cytat z wyroku WSA w Poznaniu wskazującego, że "ustalenie wyniku egzaminu potwierdza jedynie określony stan faktyczny (...) nie kreuje zatem żadnego stosunku prawnego (...). Również samo świadectwo maturalne nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony". W ocenie organu takiego charakteru nie może mieć też unieważnienie. Czynność unieważnienia nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami osoby zdającej, jest jedynie stwierdzeniem przez właściwy organ, że na skutek niesamodzielnego pisania pracy przez zdającego komisja nie jest w stanie ustalić wyniku tegoż egzaminu. Skoro samo ustalenie wyniku egzaminu, czy wydanie świadectwa maturalnego nie rodzi praw czy obowiązków po stronie zdającego, a jest jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, to unieważnienie także o takich prawach czy obowiązkach nie rozstrzyga, a jedynie wskazuje, że organ, na skutek bezprawnych działań zdającego, takiego stanu faktycznego ustalić nie może. WSA dowolnie uznał, nie wskazując podstaw prawnych takiego uznania, że w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanki prowadzącej do unieważnienia egzaminu maturalnego organ wydaje w tym względzie akt unieważniający egzamin mający rangę decyzji administracyjnej. Nie zgadzając się z tą oceną prawną podniesiono, że 1) nie ma żadnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania, że akt czynność administracyjna ma rangę decyzji administracyjnej, co więcej - żaden przepis prawa nie posługuje się stwierdzeniem: "ranga decyzji administracyjnej", 2) nie ma podstawy prawnej do uznania, że do czynności administracyjnej jakim jest unieważnienie egzaminu maturalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Unieważnieniu egzaminu maturalnego nie można przypisać cech decyzji administracyjnej, ponieważ OKE nie jest uprawniona do wydawania decyzji w takiej sprawie – por. postanowienie NSA z 7.10.2010 r., I OSK 1349/10: "Aby dany akt został uznany za decyzję administracyjną należy stwierdzić, że uprawniony do jej wydania jest organ administracji publicznej, ale przede wszystkim prawo to musi wynikać z przepisów prawa materialnego (...). Każda decyzja musi mieć zawsze swoją podstawę prawną w procedurze, a gdy rozstrzyga ona o istocie sprawy, czyli o prawach lub obowiązkach strony postępowania, to musi mieć również powołaną podstawę materialnoprawną. Podstawę prawną decyzji stanowi określony przepis aktu prawodawczego, a nie cały akt prawny". Unieważnienie jest czynnością, której dokonuje się uznając, że nie ma możliwości ustalenia oceny egzaminu, np. na skutek niesamodzielności pisania pracy. Jest to czynność, o której Dyrektor OKE nie ma obowiązku informować zdającego w jakiejkolwiek formie, gdyż żaden przepis prawa go do tego nie obliguje. Zgodnie z treścią rozporządzenia czynność unieważnienia egzaminu Dyrektor konsultuje z Dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Dokument, którego kopią posługuje się w niniejszej sprawie A. M. nie jest dokumentem skierowanym do niego, to informacja sporządzona przez organ na potrzeby udokumentowania dokonania czynności unieważnienia i konsultowania tego z CKE (§ 99 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z procedurą uregulowaną w rozporządzeniu zdający egzamin dowiaduje się o unieważnieniu egzaminu w dniu ogłoszenia wyników egzaminu maturalnego, w terminie określonym przez Dyrektora CKE, od dyrektora szkoły. Par. 106 ust. 2 rozporządzenia stanowi: "Wyniki części pisemnej egzaminu maturalnego oraz świadectwa dojrzałości i aneksy do świadectw dojrzałości dla każdego zdającego komisja okręgowa przekazuje dyrektorowi szkoły, w której zdający zdawali egzamin maturalny, lub upoważnionej przez niego osobie, w terminie ustalonym przez dyrektora Komisji Centralnej, po zasięgnięciu opinii dyrektorów komisji okręgowych. Termin przekazania wyników części pisemnej egzaminu maturalnego oraz świadectw dojrzałości i aneksów do świadectw dojrzałości podaje się do publicznej wiadomości na stronie internetowej Komisji Centralnej nie później niż do dnia 1 września roku szkolnego, w którym odbywa się egzamin maturalny. Dyrektor szkoły lub upoważniona przez niego osoba przekazuje świadectwa dojrzałości i aneksy do świadectw dojrzałości zdającym". Zgodnie z powyższym zdający o unieważnieniu egzaminu dowiaduje się poprzez nieotrzymanie świadectwa dojrzałości w przypadku unieważnienia egzaminu obowiązkowego (§ 106 ust. 1 rozporządzenia) bądź przez stosowny zapis na świadectwie w przypadku egzaminu dodatkowego (§ 99 ust. 3 rozporządzenia). Skoro zatem przepisy prawa nie nakładają na Dyrektora OKE obowiązku zawiadomienia zdającego o unieważnieniu jego egzaminu, a jedynie nakazują mu przekazanie dyrektorowi szkoły wyników tegoż egzaminu, świadectw i aneksów, zaś dyrektorowi szkoły nakazują przekazać zdającym świadectwa i aneksy, to nie można uznać, że do unieważnienia stosuje się przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja jest bowiem dokumentem skierowanym do strony, postępowania, informacja o unieważnieniu zaś nie ma adresata. Odnosząc się zaś do kwestii prawa zdającego do informacji o powodach unieważnienia podkreślono, że jest to sprawa odrębna od czynności unieważnienia i w tej kwestii w niniejszej sprawie organ zrealizował swoje obowiązki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący został poinformowany o prawie do wglądu w arkusz egzaminacyjny, z prawa tego skorzystał, zaś w trakcie wglądu pracownicy OKE okazali mu kserokopie innych prac, które wraz z jego pracą zostały unieważnione i wskazano fragmenty, które były podstawą do uznania, że prace te były niesamodzielne. W szczególności wskazano zainteresowanemu te same błędy, które powtarzały się w jego i pozostałych pracach, które były podstawą do unieważnienia. Tak więc organ umożliwił stronie zapoznanie się z uzasadnieniem unieważnienia w sposób przewidziany prawem, tj. przez wgląd, i wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano się również na ocenę prawną zawartą w wyroku z 6 grudnia 2007 r., I OSK 838/07, w którym NSA uznał dopuszczalność skargi na czynność unieważnienia egzaminu maturalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. 2. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są trafne. 3. Z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 kwietnia 2007 r. szczegółowo regulującego warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych jednoznacznie wynika, że przystępujący do egzaminu maturalnego musi spełnić jednocześnie dwie przesłanki, żeby go zdać. Pierwsza z nich ma charakter wstępny, ponieważ jej spełnienie ma na celu przeprowadzenie egzaminu w sposób uczciwy i jednakowy dla wszystkich uczestników, a więc w sposób umożliwiający ocenę wiedzy zdającego. Po pierwsze zatem, przystępujący do egzaminu obowiązany jest dopełnić warunków formalnych określających tryb przeprowadzania egzaminu, gwarantujących prawidłowy jego przebieg i samodzielne rozwiązywanie zadań egzaminacyjnych (§ 99 rozporządzenia). Po drugie zaś, musi się on wykazać wiedzą w stopniu umożliwiającym otrzymanie z każdego przedmiotu obowiązkowego co najmniej 30% punktów możliwych do uzyskania (§ 76 ust. 2 i § 97 ust. 2 rozporządzenia). Mówiąc innymi słowy, należy stwierdzić, że dopiero wypełnienie obu tych obowiązków składa się na egzamin maturalny. 4. Oceny dopełnienia drugiego z tych obowiązków właściwy organ egzaminacyjny dokonuje w formie wyniku wyrażającego w skali procentowej ilość punktów uzyskanych przez zdającego w stosunku do punktów możliwych do uzyskania (§ 76 ust. 1 i § 97 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast dokonanie oceny, że zdający naruszył warunki formalne określające tryb przeprowadzania egzaminu następuje w formie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego (§ 99 rozporządzenia). Oba te rodzaje ocen mają charakter czynności materialno-technicznych i składają się na przeprowadzenie egzaminu w rozumieniu art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. 5. W konsekwencji uznać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 107 § l i 3 k.p.a. jest zasadny, ponieważ akt unieważniający egzamin maturalny nie ma "rangi decyzji administracyjnej", a co za tym idzie, do jego wydania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. 6. Skoro ocena w przedmiocie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego (por. np. § 99 ust. 3 rozporządzenia), to skarga do sądu administracyjnego na tą ocenę jest niedopuszczalna na zasadzie art. 9c ust. 2a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. 7. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Zatem, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2007 r., I OSK 838/07 nie mogła być wzięta pod uwagę w niniejszej sprawie, ponieważ została sformułowana pod rządami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046 ze zm.), które nie obowiązywało w dacie [...] czerwca 2011 r., tj. w dniu unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego A. M. 8. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.