II SA/Wr 771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg P D i D Z na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu oddala obie skargi. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sąd odwoławczy uchylił wyrok tut. Sądu uwzględniający skargi P D i D Z i stwierdZy nieważność uchwały Rady Miasta Wrocławia w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej z terenami przyległymi oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wskazał sąd odwoławczy skarżący domagali się zmiany kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z2. Dotyczy tego § 14 ust. 4 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w brzmieniu ,,dojazd z terenu dopuszcza się wyłącznie nowo wybudowanym odcinkiem drogi 3KD-Z/2 przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z1 z zastrzeżeniem pkt. 6". Skarżący P. D podniósł, żę uchwała pozbawia go dostępu do drogi publicznej, zaś według D. Z uchwała pozostawia z jej nieruchomości jedynie działkę przeznaczoną na drogę wewnętrzną dla właścicieli innych nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA wskazał, że po urządzeniu Alei Stabłowickiej (3KD-Z/1) nastąpi odcięcie od ul. Jerzmanowskiej (3KD-Z/2) terenu 1AG/2, obejmującego nieruchomość skarżącego. W § 14 uchwała ustala dojazd do tego terenu drogą wewnętrzną przez tereny skarżącej. Organ nie wykazał przy tym, aby realizacja celu publicznego wymagała takiej ingerencji w sferę prawa własności skarżących. Organ nie rozważył rozwiązań mniej uciążliwych. Organ naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności przez zaniechanie rozważenia, czy zaplanowanie drogi wewnętrznej jest jedynym możliwym rozwiązaniem konfliktu między interesem publicznym a indywidualnym i czy nie stanowi nadmiernego przerzucenia na skarżących ciężaru urządzenia drogi ogólnodostępnej. Kolejno sąd odwoławczy szeroko omówił treść skargi kasacyjnej organu, w której przedstawiono argumentację uzasadniającą pogląd, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenów mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej kolejności sąd odwoławczy przedstawił następującą wiążącą (art. 190 p.p.s.a.) wykładnię prawa. Uzasadniony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji z uwagi na przyjęcie, że uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidulanym. Sąd odwoławczy wyraził pogląd, że zasadę proporcjonalności mogą naruszać określone rozwiązania zawarte w planie miejscowym, nie zaś nierozważenie przez organ możliwości zastosowania innych rozwiązań. Zadaniem sądu było dokonanie oceny, czy rozwiązanie przyjęte w planie miejscowy narusza zasadę proporcjonalności. W nawiązaniu do zarzutu skarżącego sąd powinien dokonać oceny, czy zasadę proporcjonalności realizuje bardziej zamiana drogi wewnętrznej na publiczną. Rozwiązanie takie powodowałby odjęcie skarżącemu prawa własności tej części nieruchomości. W przypadku przeznaczenia jej pod drogę wewnętrzną, gdyby spowodowało to obniżenie wartości nieruchomości lub niemożność korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to skarżącemu przysługują roszczenia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Nie ma przeszkód by dokonać oceny, czy któreś z tych rozwiązań bardziej spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, czy też są to rozwiązania równorzędne. Sąd odwoławczy podkreślił, że przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi musi uzyskać zgodę właściciela lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie służebności. W ocenie sądu odwoławczego uzasadniony był zarzut naruszenia przez WSA art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że nastąpiło naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego w związku z niezachowaniem zasady proporcjonalności. Nastąpiło również naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w części obejmującej przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną. Stwierdzenie nieważności uchwały w tej części skutkowałoby tym, że w miejscowym planie nie byłaby rozstrzygnięta kwestia dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej. Wówczas albo Rada Gminy dokonałaby zmiany planu poprzez rozwiązanie tej kwestii w inny sposób, albo kwestia odstępu do drogi publicznej musiałaby zostać rozwiązana wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, co i tak musiałoby nastąpić przy pozostawieniu w obrocie prawnym miejscowego panu w jego aktualnym brzmieniu. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że zasada proporcjonalności, która powinna być uwzględniana przy opracowywaniu planu miejscowego wynika z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji, więc WSA powołując się na naruszenie tej zasady nie naruszył art. 1 ust. 2 lub art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., z których ta zasada nie wynika. W toku ponownego rozpoznania strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Można więc przypomnieć, że w skardze (k. 27 akt sądowych) skarżący domagał się ,,usunięcia naruszenia prawa w wyżej wymienionej uchwale, poprzez ustanowienie dojazdu do mojej nieruchomości drogą publiczną, a nie drogą wewnętrzną (kdw)". W pierwszej wersji, gdy określił skargę jako skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia wywodził, że plan miejscowy pozbawił dostępu do drogi publicznej działkę nr 3/12, której jest właścicielem, ustalając dojazd do niej drogą wewnętrzną. Należy dokonać zmiany kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej na drogę publiczną 3 KD-Z2. Postulował urządzenie tej drogi publicznej na terenach 1 AG/3 i 3KD/Z1 oraz od terenu 3 KD-Z1 z zastrzeżeniem § 14 ust. 4 pkt 6 (dołączone do skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Według skarżącego, skoro planowana Aleja Stabłowicka pozbawi go dotychczasowego dostępu do ul. Jerzmanowskiej, to organ powinien zapewnić mu nową drogę o takich samych parametrach i tej samej kategorii. Twierdził, że droga wewnętrzna będzie drogą dojazdową do działki położonej za rzeką Rynką należącą do miasta, a następnie do dwóch działek innych właścicieli. W ocenie skarżącego organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Podkreślił, że w rzeczywistości droga wewnętrzna będzie pełniła funkcję drogi publicznej, a jedynie zostanie wybudowana przez osoby prywatne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że nieruchomość skarżącego znalazła się na obszarze bardzo istotnych przekształceń układu komunikacyjnego Wrocławia. Nastąpiło wprowadzenie nowych ponadlokalnych połączeń komunikacyjnych (nowych dróg i nowej linii kolejowej). Wprowadzenie ulic o wyższych klasach spowodowało, że bezpośrednia obsługa nieruchomości musi odbywać się z ulic podrzędnych, również wewnętrznych. Skarżącemu zapewniono dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Droga wewnętrzna miałaby prowadzić pod wiaduktem na Alei Stabłowickiej (3KD-Z/1). Jest istotne, że skarżący aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej i nie zgłosił wniosku lub uwag dotyczących planowanej drogi wewnętrznej. Po doprecyzowaniu skargi organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi (k. 57) skarżący wyjaśnił, że nie zgłosił uwag do projektu uchwały z powodu nieznajomości prawa. W toku dyskusji publicznej urzędnik zapewnił, że teren pod drogę wewnętrzną zostanie wykupiony przez miasto. Dołączył fragment uzasadnienia do zarządzenia nie uwzględniającego uwagi M N (k. 66) w którym podano, że nieuzasadnione byłoby tworzenie dodatkowego układu komunikacyjnego i nakaz urządzenia na drogach wewnętrznych nawierzchni nieprzepuszczalnej, gdyż sposób zagospodarowania pozostawia się danemu inwestorowi w zależności od potrzeb. Kolejno skarżący poinformował o dokonaniu podziału działki nr 3/12 na działkę nr 3/13 pod drogę wewnętrzną, 3/14 pod aktywność gospodarczą, 3/15 pod ulicę klasy zbiorczej i 3/16 pod linie kolejowe, bocznice i drogi wewnętrzne. Drogi wewnętrzne zapewnią dostęp do ul. Jerzmanowskiej, ale w sposób niekorzystny. Skarżący dołączył dokumentację podziałową. W uzasadnieniu postanowienia opiniującego pozytywnie projekt podziału na wniosek skarżących wskazano, że skarżąca zobowiązała się do ustanowienia służebności dojazdowej do dróg nr 3/13 i 3/15 oraz opisano przebieg dojazdu do działki skarżącego (ulica Jerzmanowska – działka 6/1 skarżącej – działka 6/2 skarżącej po ustanowieniu służebności – działka 3/15 – działka 3/13 do działek 3/14 i 3/16). Zatwierdzenie projektu podziału działek skarżących nastąpiło ostateczną decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. W toku ponownego rozpoznania skarżący podał (k. 245), że po zrealizowaniu planowanej drogi zbiorczej droga ta oraz teren kolejowy wyłączą z użytkowania ul. Jerzmanowską na odcinku, w którym obecnie znajdują się zjazdy na jego działkę. Możliwy będzie dojazd z tej ulicy pod wiaduktem drogi zbiorczej. Skarżącej oświadczył, że skoro planowana droga wewnętrzna będzie prowadziła ponadto w kierunku działki miejskiej oraz osób prywatnych (rysunek planu), celowe byłoby urządzenie tej drogi jako publicznej. Z kolei skarżąca (k. 94) w skardze do sądu administracyjnego (w sprawie zastosowano art. 111 p.p.s.a. k. 143) tak samo jak skarżący wniosła o zmianę kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej na drogę publiczną 3KD-Z2 i stosowną do tego zmianę § 14 ust. 4 pkt 5 zaskarżonego planu miejscowego. Skarżąca jest właścicielką działki nr 6 przy ul. Jerzmanowskiej (po podziale nr 6/1, 6/2, 6/3 i 6/4). Uchwała zmusza skarżącą do udostępnienia osobom trzecim 0,15 ha na drogę wewnętrzną, prowadzącą również do działki miejskiej. Twierdziła, że drogę musi oddać za darmo i jeszcze wybudować drogę dla innych. Według skarżącej cel istotnej zmiany tego terenu zasługuje na zrozumienie, jednak miasto powinno zapewnić właścicielom taki sam dostęp do drogi publicznej, z jakiego korzystali poprzednio. Organ powinien uwzględnić w niezbędnym zakresie oraz wyważyć cele publiczne oraz indywidualne. Organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Nowa droga powinna być przedłużeniem ul. Jerzmanowskiej, a jako ogólnodostępna powinna być drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że zgodnie z § 14 ust. 4 zaskarżonej uchwały dla terenu 1 AG/2 ustalono, że w wydzieleniu wewnętrznym (kdw) obowiązuje droga wewnętrzna (pkt 4), zaś dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KD-Z/2 drogą wewnętrzną w wydzieleniach wewnętrznych przez tereny 1 AG/3 i 3KD-Z/1 oraz od terenu 3KD-Z/1 z zastrzeżeniem pkt 6 (pkt 5), przy czym dojazd od terenu 3KD-Z/1 dopuszcza się wyłącznie do stacji paliw (pkt 6). Plan miejscowy nie zmusza skarżącej do urządzenia drogi dla innych osób, a jedynie określa przeznaczenie terenu w części pod drogę wewnętrzną. Droga ta nie będzie prowadziła do nieruchomości miejskiej (działka nr 1/1), która została przeznaczona w znacznej części na cel publiczny, zaś pozostała część będzie obsługiwana zgodnie z innym planem miejscowym, nie drogą wewnętrzną. Wydzielona droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu miejskiego, ma zapewnić jedynie dostęp do drogi publicznej kilku nieruchomościom prywatnym. Planowane jest połączenie Alei Stabłowickiej od ul. Jerzmanowskiej. Droga wewnętrzna będzie przebiegała pod wiaduktem Alei z ul. Jerzmanowską. Z działki skarżącej 1 ha zostało przeznaczone na cel publiczny, a pozostałe 0,15 ha pod drogę wewnętrzną. W tej sytuacji skarżącej przysługują roszczenia z art. 36 u.p.z.p. Postulowana zmiana § 14 planu nie znajduje więc uzasadnienia. Skarżąca dołączyła również dokumentację dokonanego podziału działek nr 3/12 i nr 6. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca zgłosiła (k. 233), że wniosek o odszkodowanie złożony przez nią na podstawie art. 36 u.p.z.p. nie został rozpatrzony. Organ przyznał, że wszelkie wnioski o odszkodowanie z art. 36 u.p.z.p. zostaną rozpatrzone dopiero po prawomocnym zakończeniu nin. sprawy. Organ dołączył do akt sprawy dokumentację prac planistycznych. Dokumentacja potwierdza przytoczenia organu na temat aktywnego udziału skarżącego w procedurze planistycznej (złożenie wniosku, który został uwzględniony, udział w dyskusji) oraz że skarżący nie złożył uwag do projektu planu. Dokumentacja potwierdza ponadto dokonaną uprzednio ocenę Sądu, że organ w pełni dochował procedury uchwalania planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zadaniem tut. Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było, jak to wiążąco (art. 190 p.p.s.a.) wskazał sąd odwoławczy, dokonanie oceny zgodności fragmentów zaskarżonej uchwały odnoszących się do urządzenia drogi wewnętrznej w wydzieleniu wewnętrznym (§ 2 pkt 12, § 3 ust. 2 pkt 5, § 14 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 uchwały oraz odnosząca się do tego ustalenia część rysunku planu) na nieruchomościach skarżących z zasadami sporządzania planu miejscowego. Istotną przy tym częścią tych zasad był nakaz respektowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji). Było bowiem niewątpliwe, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad w pozostałym zakresie, jak też nie została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania planu miejscowego. Wskazana wykładnia sądu odwoławczego zachowała w pełni moc wiążącą z uwagi na brak zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z przedstawionych na wstępie wywodów prawnych sądu odwoławczego wynikało ponadto, że także zakres swobody tut. Sądu przy dokonywaniu zaleconej oceny został w istotny sposób zawężony, bowiem sąd odwoławczy precyzyjnie określił kryteria tej oceny. Zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (czyli zasada proporcjonalności) wyrażony został w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz powiązany jest z zasadami zaufania obywateli do państwa oraz sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji potwierdza dopuszczalność wprowadzania ograniczeń prawa własności. Prawodawca lokalny powinien jednak stwierdzić istnienie rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres praw jednostki, dążyć do zastosowania środków skutecznych dla zrealizowania zmierzonych celów, a przede wszystkim środków niezbędnych (służących najlepiej ochronie określonych wartości oraz jak najmniej uciążliwych dla jednostki). Spełnienie tych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym przypadku, przy czym surowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych (por. odpowiednio pkt 3.2 uzasadnienia wyroku TK P 2/98 wraz z cyt. tam orzecznictwem Trybunału). Do kategorii interesu publicznego niewątpliwie należą wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś interes ten przejawia się w szczególności w zapewnieniu ładu przestrzennego. Gwarancją dochowania zasady proporcjonalności jest wówczas właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie wstępną przesłankę badania legalności planu miejscowego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) w kontekście ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. wyroki OSK 476/04 lub II OSK 1191/07 oraz II OSK 84/08). Istotne jest również, że sądowe kryterium legalności wyłącza kontrolę celowościową ustaleń planu miejscowego (por. wyrok II SA/Kr 923/10 w nawiązaniu do wyroków II OSK 844/10, II OSK 834/10 oraz przede wszystkim II OSK 123/10, w którym wyłączono skuteczność zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, podniesionego przez skarżącego, który nie zgłosił wniosków lub uwag dotyczących ustaleń kwestionowanych dopiero w skardze do sądu administracyjnego). Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego sprawy zarówno skarżący, jak i organ, nie kwestionują konieczności i legalności podstawowych ustaleń zaskarżonego planu, ale również istnienia uzasadnionej prawnie potrzeby urządzenia drogi do nieruchomości skarżącego. Należy przypomnieć, że według trafnej oceny prawnej sądu odwoławczego, plan miejscowy nie musi koniecznie zapewniać dostępu każdej nieruchomości do drogi publicznej. Uzyskanie tego dostępu następuje środkami z zakresu prawa cywilnego. Istota sporu między stronami sprowadza się do zagadnienia, czy przewidziana w planie miejscowym droga gwarantująca dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej powinna mieć charakter drogi publicznej (postulat skarżącego) czy jedynie wewnętrznej (ustalenie planu). Nieco na uboczu tej zasadniczej kontrowersji pozostaje sytuacja prawna skarżącej, której pozostawiono na cele niepubliczne wyłącznie teren pod planowaną drogę, zatem jej charakter prawny byłby w zasadzie nieistotny. W zasadzie, bowiem skarżącej nie zadowala przyznanie jej jedynie roszczenia z art. 36 u.p.z.p. Dla obojga skarżących bardziej dogodne byłoby urządzenie tej drogi przez gminę, połączone z wywłaszczeniem nieruchomości skarżących pod drogę i poniesieniem nakładów przez gminę. W tym zakresie należało jednak uznać za przekonującą argumentację organu (k. 19, 39, 120 akt sprawy), że urządzenie drogi zapewniającej dostęp jednej nieruchomości (skarżącego) do ulicy, nie stanowiłoby realizacji celu publicznego. Organ skutecznie podważył argumentację skarżących, jakoby droga w wydzieleniu wewnętrznym planowana była dla obsługi komunikacyjnej większej liczby nieruchomości. Dokonanie przez skarżących dogodniejszej ich zdaniem formy dochodzenia roszczeń o zapewnienie dostępu nieruchomości skarżącego do ulicy, w żaden sposób nie mogło decydować o uznaniu kwestionowanych ustaleń uchwały za niezgodne z prawem. Kwestionowane ustalenia planu nie naruszają zasady proporcjonalności, bowiem strony zgodnie stwierdzają istnienie rzeczywistej potrzeby ingerencji w prawo własności skarżących, ustanowiony w uchwale środek jest skuteczny, a przede wszystkim niezbędny (paradoksalnie to skarżący domagają się ingerencji dalej idącej, jako zbieżnej z ich interesami, ale już nie uzasadnionej realizacją celu publicznego). Ochronę naruszonych interesów skarżących zapewnia art. 36 u.p.z.p. co wymaga pokreślenia w nawiązaniu do ocen sądu odwoławczego (k. 212 akt sprawy). Wstrzymanie rozpoznania przez gminę roszczenia zgłoszonego przez skarżącą do czasu prawomocnego zakończenia nin. sprawy było usprawiedliwione. Wymaga na koniec podkreślenia, że zasadnicze znaczenie dla prawa własności skarżących miało ustalenie przeznaczenia terenów obejmujących ich nieruchomości na cele publiczne oraz wyłączenie dostępu pozostawionej skarżącemu części nieruchomości do ulicy w dotychczasowy sposób. Już wskazano, że tych zasadniczych ustaleń i ich następstw skarżący nie kwestionują. Z przytoczeń skarżącego wynika, że do tej pory nie miał urządzonej drogi wewnętrznej, a jedynie korzystał ze zjazdów z ulicy na teren własnej nieruchomości. Po zrealizowaniu planowanej Alei skarżący utraci te zjazdy, ale plan pozostawia mu dostęp do ulicy przez nieruchomość skarżącej. Być może więc bardziej istotne było wyważenie interesów faktycznych skarżącego związanych z tymi wariantami dostępu do ulicy, od rozważenia, na ile naruszenie interesu prawnego skarżących usprawiedliwione jest określonym sposobem zrealizowania interesu publicznego w omówionym zakresie. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., obie skargi jako nieuzasadnione uległy oddaleniu. PM 19.01.2012 r.