II SA/Go 350/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W.Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. i J.Z. zdemontowanie kominka na opał stały w pomieszczeniu kuchni, wraz z instalacją doprowadzającą wodę do grzejników i zamontowanymi dodatkowo grzejnikami w lokalu mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja została przesłana pełnomocnikowi W.Z. – A.S.. W dniu 9 maja 2011 r. do organu wpłynęły dwa pisma W.Z. z dnia [...] maja tj. pismo odwołujące pełnomocnictwo udzielone A.S. oraz odwołanie od wskazanej decyzji. W dniu 10 maja 2011 r. do organu wpłynął zaś jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wskazany organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez W.Z. odwołania. Na oba wskazane powyżej postanowienia WINB z dnia [...] czerwca 2011r. W. i J.Z. wnieśli skargę zarejestrowaną pod numerem II SA/Go 504/11. Ze sprawy tej do odrębnego rozpoznania wyłączona została skarga na postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, oznaczona sygnaturą II SA/Go 505/11. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 504/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 505/12 Sąd uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowi okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. w sprawie II SA/Go 504/11 uchylone zostało postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wyjaśnił Sąd, wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o odmowie przywrócenia W.Z. terminu do złożenia odwołania oznacza, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów będzie ponownie jej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tym zaś zakresie przedmiotem ponownej oceny WINB poddana musi być również kwestia skuteczności doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku znak [...] ówczesnemu pełnomocnikowi skarżących A.S., bowiem dopiero po ustaleniu i to w sposób nie budzący wątpliwości, faktu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, organ odwoławczy może przystąpić do rozpatrywania okoliczności czy niedochowanie terminu wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dnia [...] kwietnia 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Organ stwierdził, że A.Z. jest osobą upoważnioną do odbioru korespondencji, co potwierdza adnotacja na pocztowym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki. Organ wskazał, że ta sama osoba odbierała także wcześniejszą korespondencję przesyłaną do pełnomocnika. Podkreślił ponadto, że organ I instancji ustalił, że A.S. udzielił A.Z. pełnomocnictwa pocztowego w dniu [...] maja 2010r. do odbioru i kwitowania korespondencji. W ocenie organu zatem A.Z. jest osobą uprawnioną do odbioru korespondencji pocztowej w imieniu A.S., w tym również zaskarżonej odwołaniem decyzji PINB. Ponadto decyzja ta została przesłana na adres umocowanego pełnomocnika. Odwołanie pełnomocnictwa udzielonego A.S. nastąpiło dopiero pismem wniesionym do organu w dniu 9 maja 2011 r. i dopiero od tej daty mogło wywoływać skutki prawne z tym związane. Wobec powyższego, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, upłynął stronie dnia 11 kwietnia 2011 r., zaś złożone w dniu 9 maja 2011 r. odwołanie, wniesione zostało z uchybieniem terminu. Odnosząc się do wniosku W.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując na treść art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), organ stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do dokonania wskazanej czynności, bowiem ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że "jako strona zainteresowana nie została powiadomiona o wydanej decyzji". Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie przez W.Z. terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ) przy ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2011 r. W.Z. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 504/11. Powołując się na treść art. art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji stronie, wskazał, że odwołanie wniesione po upływie ustawowego terminu nie podlega rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. WINB wskazał, że z ustaleń organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa decyzja PINB z dnia [...] marca 2011 r. przesłana na adres A.S. - pełnomocnika Państwa W. i J.Z. została doręczona przez Pocztę Polską w dniu 28 marca 2011 r. Pani A.Z. - osobie upoważnionej do odbioru korespondencji. Nadto A.Z. odbierała także inne pisma administracyjne w toku postępowania. Tym samym, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 kwietnia 2011 r. Jednocześnie organ wskazał na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], którym odmówił W.Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że złożenie w dniu 9 maja 2011 r. odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nastąpiło po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, co powoduje konieczność wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W.Z. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreśliła, ze sporna decyzja PINB została doręczona pełnomocnikowi, który nie informował jej o sprawie, uchybiając tym samym powierzonym mu obowiązkom, a w konsekwencji uniemożliwiając jej odwołanie się od tej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy rozpatrywaniu skargi należało również mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczyło ono treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 grudnia 2011 r., (II SA/Go 505/11), którym to orzeczeniem sąd uchylił postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Odnosząc się do kwestii ustalenia terminu doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, skutkującej w ocenie organu stwierdzeniem uchybienia do wniesienia odwołania należy wskazać, że decyzję organu pierwszej instancji odebrała A.Z. w dniu 28 marca 2011 r. Wydanie przesyłki nastąpiło na podstawie tzw. upoważnienia pocztowego, które A.Z. udzielił pełnomocnik skarżącej W.Z. – A.S.. Natomiast w toku całego postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, w jakiej dacie A.Z. przekazała decyzję organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej lub bezpośrednio skarżącej. Okoliczność ta ma w sprawie zasadnicze znaczenie, albowiem wbrew stanowisku organu, doręczenie dokonane A.Z. nie jest doręczeniem skutecznym. Mianowicie zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2 k.p.a.,a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Natomiast w myśl art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Według zaś art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 ). Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawa ściśle i restryktywnie określa kolejność miejsc, w których doręczenie może nastąpić oraz sposobów realizacji doręczenia. W pierwszej więc kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 k.p.a. W sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 k.p.a. Natomiast w przypadku, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 k.p.a., wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 k.p.a. W sprawie, z przeprowadzonych czynności wyjaśniających nie wynika, że A.Z. była osobą, o której mowa w art. 43 k.p.a. Nadto nie była ona pełnomocnikiem strony. Pełnomocnictwo pocztowe do odbioru pism udzielone przez A.S. A.Z. nie wywołało skutków procesowych wobec skarżącej. Przepis § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) określa bowiem, że "operator doręcza przesyłki lub przekazy pocztowe osobie upoważnionej przez adresata na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych oraz na podstawie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwanego dalej pełnomocnictwem pocztowym". Nie zmienia on (jako przepis podstawowy) ogólnej reguły przepisu art. 40 § 1 pkt 1 k.p.a., nakazującej - w sytuacji gdy strona działa przez przedstawiciela – doręczenie pisma temu przedstawicielowi. Jeśli ustanowiony w postępowaniu administracyjnym przedstawiciel upoważnił inną osobę do odbioru pism, doręczenie pisma procesowego ustanowionemu w ten sposób pełnomocnikowi nie rodzi skutków prawnych, jakie kodeksu postępowania administracyjnego wiążą z doręczeniami pism stronie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2001r., sygn. akt I SA 2605/99, LEX nr 54139). Z powyższymi regulacjami koresponduje ogólna zasada procesowa, obecna we wszystkich procedurach, z której wynika obowiązek zawiadamiania na piśmie właściwego organu o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie. A zatem właściwy organ ma obowiązek każdorazowo badać, czy dane pismo procesowe skierowane zostało do właściwej osoby, a nadto czy zostało przez taką osobę odebrane. Z tych względów należy uznać, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło przedwcześnie, gdyż organ dokonując błędnej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających tryb i warunki doręczeń nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ta pozostaje w związku z wydanym w dniu 21 czerwca 2012 r. wyrokiem tutejszego sądu uchylającym wydane w tej samej sprawie administracyjnej postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z tych samym przyczyn (sygn. akt II SA/Go 349/12). Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej – A.S.. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla ustalenia początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania. Dopiero wyjaśnienie, czy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, aktualizuje rozpatrzenie wniosek o jego przywrócenie, a następnie w zależności od jego uwzględnienia albo nieuwzględnienia, wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Z tych względów na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie przepisów art. 200 i 205 p.p.s.a.