I OSK 2322/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 702/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 702/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. J. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr 13 w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia na dzień 1 grudnia 2007 r. prawa J. J. do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że ww. rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 1997 r. został przyjęty do służby w Policji. W rozkazie tym zaliczono mu wysługę lat do celów uposażenia na dzień 31 maja 1997 r. w wysokości 12 dni służby. Ten sam organ w rozkazie personalnym z dnia 12 sierpnia 1997 r. zaliczył J. J. na dzień [...] maja 1997 r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej, okres pracy cywilnej w zakładach pracy – 14 lat, 4 miesiące i 18 dni oraz służby w Policji – 12 dni. W rozkazie tym stwierdzono również, że z dniem [...] maja 1997 r. traci moc obowiązującą punkt rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 1997 r. dotyczący zaliczenia wysługi lat ww. Po dokonaniu rutynowej analizy akt osobowych policjanta, stwierdzono, że wysługa lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, została ustalona nieprawidłowo, bowiem do wymiaru pracy cywilnej wliczono mu okres, w którym był on objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. 8 lat i 8 miesięcy. Komendant Główny Policji w dniu [...] listopada 2007 r. wydał rozkaz personalny, którym stwierdził, że J. J. na dzień 1 grudnia przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Ww. w dniu [...] września 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego podnosząc, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa i dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawę prawną rozkazu personalnego, którego unieważnienia domaga się J. J. stanowił § 5 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Brak jest podstaw do twierdzenia, iż w dniu wydania spornego rozkazu personalnego nie było podstawy do jego wydania, a więc, że zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...]sierpnia 1997 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, tak więc nie dokonano jego zmiany spornym rozkazem. Spornym rozkazem dokonano po raz pierwszy ustalenia policjantowi, w formie decyzji administracyjnej, terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł J. J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego rozkazu personalnego z dnia 12 sierpnia 1997 r. mogło nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Rozkaz ten został tymczasem zmieniony w trybie zwykłym rozkazem personalnym, którego unieważnienia domaga się skarżący. Sąd podniósł, że powoływanie się przez organ na § 5 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) jako podstawy prawnej do wydania rozkazu personalnego z dnia 19 listopada 2007 r., jest niezasadne. W oparciu o § 5 ust. 4 powyższego rozporządzenia do kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Zgodnie z § 5 ust. 2 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że ust. 2 stosuje się w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1, a więc taka zmiana może nastąpić wyłącznie na korzyść policjanta. Powyżej przytoczone przepisy nie stanowią zatem podstawy do ponownego ustalenia skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat, poprzez anulowanie mu okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA nie daje bowiem podstaw do weryfikowania z mocą wsteczną, dodatkowo jeszcze na niekorzyść policjanta, już raz ustalonej procentowej wysługi lat. Sąd stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji dnia 19 listopada 2007 r., ustalający skarżącemu na nowo wysługę lat został wydany w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r., co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, (Dz.U. nr 152 poz. 1732 ze zm.) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. ustalający skarżącemu na nowo wysługę lat został wydany w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r., podczas gdy, rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie rozkaz personalny (decyzja administracyjna) Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym rozkazem personalnym (ostateczną decyzją administracyjną), 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w czasie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 1997 r. ustalanie okresów uprawniających do określonej wysługi lat nie odbywało się w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, wadliwy jest pogląd Sądu I instancji, jakoby rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2007 r. ustalający skarżącemu na nowo wysługę lat został wydany w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r., co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Jeśli bowiem rozkaz personalny z [...] sierpnia 1997 r. nie miał formy decyzji administracyjnej, to Komendant Główny Policji mógł wydać rozkaz personalny na podstawie § 5 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152 poz. 1732 ze zm.), czego nie dostrzegł jednak Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz z uwzględnieniem z urzędu przesłanek z § 2 tego przepisu, których wystąpienia Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy się nie dopatrzył, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się na obu podstawach to generalnie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego i w związku z tym te zarzuty zostaną rozpoznane jako pierwsze. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, (Dz.U. nr 152 poz. 1732 ze zm.) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, pod tytułem "Ustalanie wysługi lat", zawarte są przepisy określające jakie okresy zalicza się do wysługi lat (§ 4 rozporządzenia) oraz tryb postępowania w sprawie ustalania wysługi lat (§ 5 rozporządzenia). Z przepisów dotyczących trybu postępowania wynika, że policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). To z kolei oznacza, że jeżeli policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów. Odbywa się to w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Z przepisów tych należy więc wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że można jedynie w drodze zmiany decyzji doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast nie ma podstaw do odliczenia już uprzednio zaliczonych do wysługi lat okresów. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący pełni służbę w Policji od dnia [...] maja 1997 r., a zatem na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów miał zaliczone do wysługi lat odpowiednie okresy pracy, które zostały szczegółowo wymienione w rozkazie personalnym z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji oceniać należy, co do zasady na podstawie przepisów, które stanowiły o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji, a wyłączne rozstrzygnięcie w tej kwestii, zawierał rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...]sierpnia 1997 r. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące wysługi lat były wielokrotnie zmieniane. Nie oznacza to jednak, że na podstawie kolejno obowiązujących regulacji prawnych należy na nowo ustalać wysługę lat dla policjantów, którzy pobierają uposażenie powiększone o określony procent wynikający z zaliczenia do służby w Policji wcześniejszych okresów, chyba że wyraźnie przepisy tak by stanowiły. Podkreślenia wymaga, że raz ustalone okresy składowe mogą być przez organ korygowane. Może się to jednak odbywać jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 812/08 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10). Przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie było jednolitości poglądów co do tego, czy ustalenie okresów uprawniających do określonej wysługi lat odbywa się w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 8/01, ONSA 2002/1/9). Przyjmując, że zaliczenie poszczególnych okresów do wysługi lat było traktowane jako jeden z elementów ustalenia uposażenia policjanta i nie była to decyzja administracyjna, to wtedy weryfikacji może jedynie podlegać decyzja o ustaleniu tego uposażenia. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że powołane jako podstawa prawna decyzji w tej sprawie cyt. przepisy rozporządzenia przewidują jedynie możliwość doliczenia policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, natomiast nie uprawniają one do anulowania, odliczenia okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat w drodze rozkazu personalnego. A zatem, stwierdzić należy, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji dnia [...] listopada 2007 r., ustalający skarżącemu na nowo wysługę lat został wydany z rażącym naruszeniem § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprawdzie błędnie uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji dnia [...]listopada 2007 r., ustalający skarżącemu na nowo wysługę lat został wydany w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r., bowiem jak już wyżej wskazano zaliczenie poszczególnych okresów do wysługi lat było traktowane jako jeden z elementów ustalenia uposażenia policjanta i nie była to decyzja administracyjna, jednakże pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.