VIII SA/Wa 230/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych\ oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta R. (Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (inwestor, skarżąca) z dnia [...] kwietnia 2011 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru usytuowania nośników reklamowych na działce oznaczonej numerami: [...] i [...] w J., gmina J.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie do [...] maja 2011 r. Inwestor został jednocześnie pouczony, iż w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie organ I instancji wniesie sprzeciw w drodze decyzji. W wyznaczonym terminie skarżąca braków zgłoszenia nie uzupełniła. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie polegające na: - żądaniu uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie dokumentów, które nie są wymagane lub też nie mogły zostać złożone wskutek braku precyzyjnej informacji ze strony organu administracji, - wydaniu sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu określonego, w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego; 2. przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej "u.d.p."), przez ich błędne zastosowanie, wynikające z żądania uzupełnienia braku zgłoszenia w postaci aktualnego uzgodnienia z zarządcą drogi odległości tablic reklamowych od krawędzi drogi publicznej; 3. art. 2 i 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r., Nr 78, poz. 483) przez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności bez podania podstawy prawnej; 4. art. 10 Kpa, przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda M. (Wojewoda, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, polegających na usytuowaniu nośników reklamowych niezwiązanych z gruntem, na okres nieprzekraczający kilkunastu miesięcy. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę właściciela nieruchomości na instalację nośników reklamowych, wypis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz schemat urządzenia reklamowego. Miejsce usytuowania nośnika określono w zgłoszeniu przez wskazanie numeru geodezyjnego działek i miejscowości. Inwestor nie dołączył natomiast mapy, co w przypadku usytuowania reklam przy drogach ma istotne znaczenie ze względów bezpieczeństwa, tym bardziej, że jak wynika z opisu zgłoszenia projektowana reklama ma być położona w bliżej nieokreślonej odległości od krawędzi drogi publicznej. Odległość nośnika od krawędzi drogi skarżący określił, wskazując na jej zgodność z przepisem art. 43 u.d.p. Brak w zgłoszeniu określenia kategorii drogi oraz odległości od krawędzi jezdni wyłączał możliwość zbadania zgodności planowanej inwestycji z cytowanym w zgłoszeniu przepisem. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia przez złożenie aktualnego uzgodnienia z zarządcą drogi odległości nośników reklamowych od krawędzi drogi publicznej oraz naniesienie na aktualnej mapie geodezyjnej lokalizacji nośników reklamowych, ze wskazaniem odległości od krawędzi drogi publicznej, stosownie do uzgodnienia z zarządcą drogi. Niewykonanie w/w zobowiązań skutkowało wydaniem negatywnej dla skarżącego decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przewidującym sankcję dla inwestorów, którzy w określonym terminie nie dostarczyli, mimo wezwania organu, brakujących dokumentów. W takim przypadku, zgodnie z w/w przepisem właściwy w sprawie zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania obiektu lub robót budowlanych. Wojewoda wskazał, iż organ I instancji powołał błędną podstawę prawną - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczący wniesienia sprzeciwu, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych, objętych zgłoszeniem, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Powyższe naruszenie oznacza jedynie, że decyzja dotknięta została wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kpa. Wojewoda za chybiony uznał zarzut odwołania dotyczący wydania decyzji o sprzeciwie po upływie 30 dniowego terminu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem nałożenie na inwestora w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki, powoduje przerwanie ustawowego trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. W wyniku wydania w/w postanowienia termin do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od następnego dnia po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu. Decyzja o sprzeciwie z dnia [...] maja 2011 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2011 r. (jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru), dlatego w ocenie organu odwoławczego zachowany został 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy nie potwierdził zarzutu naruszenia art. 10 Kpa, ponieważ skarżąca, jako podmiot dokonujący zgłoszenia, a zarazem jedyna strona postępowania, poinformowana została przez organ o brakach zgłoszenia i konieczności ich uzupełnienia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia: 1. art. 6 i art. 7 Kpa przez błędne zastosowanie przepisów oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej; 2. art. 12 Kpa przez żądanie uzupełnienia braków formalnych w sprawach nie wymagających zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, doprowadzając tym samym do niezałatwienia sprawy; 3. art. 136 Kpa przez brak zlecenia przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skoro mogło się to przyczynić do załatwienia sprawy; 4. art. 10 Kpa przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji; 5. art. 30 ust. 2, 5 i 6 Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie polegające na: - żądaniu złożenia dokumentów, które nie są wymagane odrębnymi przepisami lub też nie mogły zostać złożone wskutek braku precyzyjnej informacji ze strony organu administracji lub też okoliczności jakie miały potwierdzać zostały uzupełnione lub wyjaśnione w inny sposób; - wydaniu sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu, określonego w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego; - wydaniu sprzeciwu z naruszeniem warunków określonych w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych niemożliwego do dotrzymania oraz nieuznanie wyjaśnień z [...] maja 2011 r. dotyczących braku możliwości uzupełnienia braków formalnych w sposób opisany w postanowieniu Starosty z [...] kwietnia 2011 r.; 6. przepisów ustawy o drogach publicznych przez błędne ich zastosowanie, wynikające z żądania uzupełnienia braku w postaci aktualnego uzgodnienia z zarządcą drogi odległości tablic reklamowych od krawędzi drogi publicznej mimo tego, że skarżąca nie wnioskowała o usytuowanie tablic reklamowych w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów; 7. art. 2 i 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności podstawy prawnej. Rozwijając zarzuty skargi inwestor wskazał, iż żądania dotyczące uzupełnienia braków formalnych, zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie posiadają podstawy prawnej, a więc oparcie decyzji na nieuzupełnieniu braku formalnego także jest pozbawione podstawy prawnej. Skarżąca spółka podniosła, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. udzieliła odpowiedzi oraz ustosunkowała się do żądania uzupełnienia braków formalnych wyjaśniając, że usytuowanie nośników reklamowych poza pasem drogowym oraz w odległości zgodniej z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych nie wymaga uzgodnienia odległości z zarządcą drogi. W odniesieniu do wskazania lokalizacji tablic na aktualnej mapie geodezyjnej inwestor podał, iż wnioskował o wskazanie, jaką mapę oraz w jakiej skali winien przedstawić; zwracał się ponadto do organu właściwego o wydanie odpowiedniej mapy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawa budowlanego. Z treści art. 29 ustęp 2 punkt 6 w związku z art. 30 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych wymaga przed ich wykonaniem zgłoszenia do właściwego organu. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączyć - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice, rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ustęp 2 Prawa budowlanego). Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonać faktycznej i prawnej oceny zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Sam dokonuje oceny, jakich dodatkowych uzgodnień, materiałów winien zażądać od inwestora, aby rozstrzygnąć sprawę. Nie może zażądać nic ponad to, co zostało określone w art. 30 ustęp 2 Prawa budowlanego. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji właściwy organ nakłada na inwestora – w drodze postanowienia – obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Postanowienie w tym zakresie nie jest zaskarżalne, można badać jego legalność dopiero razem z decyzją wydaną na jego podstawie (sprzeciwem). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykonała w zakreślonym terminie nałożonego na nią obowiązku uzupełnienia dokumentów, ponieważ nie zgadzała się z treścią postanowienia w zakresie konieczności uzgodnień z zarządcą drogi, co skutkowało wniesieniem przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru robót budowlanych. Zdaniem Sądu, organ w oparciu o art. 30 ustęp 2 Prawa budowlanego zasadnie zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie z zarządcą drogi odległości nośników reklamowych od krawędzi drogi publicznej. Zgodnie z art. 40 ustęp 1 i 2 punkt 3 u.d.p., umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W treści zgłoszenia inwestor nie wskazał, przy drodze jakiej kategorii (autostradzie, drodze ekspresowej, krajowej, wojewódzkiej, powiatowej, czy gminnej) chce umieścić wnioskowane nośniki reklamowe, tak więc powołanie się jedynie na ich usytuowanie w odległości zgodnej z art. 43 u.d.p. jest mało precyzyjne i niewystarczające. W oparciu o powyższe uzgodnienie należało wyrysować tę lokalizację na aktualnej mapie geodezyjnej. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie zobowiązał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie ustalonym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzgodnienie oraz odpowiednia mapa ze szkicem lokalizacji nośników zawiera się w art. 30 ustęp 2 Prawa budowlanego. Skarżący miał uzupełnić zgłoszenie w terminie do [...] maja 2011 r. pod rygorem wniesienia przez organ sprzeciwu. Z uwagi na brak uzupełnienia stosownych dokumentów, w dniu [...] maja 2011 r. organ I instancji zgłosił przedmiotowy sprzeciw, który został doręczony stronie w dniu [...] maja 2011 r. Pismo skarżącego, datowane na [...] maja 2011 r., do organu faktycznie wpłynęło w dniu [...] maja 2011 r., a więc już po upływie zakreślonego terminu na wykonanie obowiązków. Nie można go potraktować jako uzupełnienie zgłoszenia, bowiem skarżący kwestionuje w nim zasadność składania dodatkowych dokumentów w sytuacji, kiedy w jego ocenie przedmiotowe tablice reklamowe znajdują się poza pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W dalszym ciągu skarżący również w piśmie nie wskazuje odległości nośników reklamowych od krawędzi jezdni, ani o jaką kategorię drogi chodzi, co uniemożliwia weryfikację zgłoszenia pod względem prawnym. Wnosząc o udzielenie odpowiedzi dotyczącej żądanej mapy, skarżący nie wnosił o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Na swoje pismo skarżący uzyskał pisemną odpowiedź organu z dnia [...] czerwca 2011 r., którą będzie mógł wykorzystać na przyszłość, bowiem decyzja o sprzeciwie nie odbiera inwestorowi możliwości ponownego zgłoszenia wraz z uzupełnioną już dokumentacją. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, termin do zgłoszenia sprzeciwu wynosi 30 dni od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż wystarczające jest, by w powyższym okresie zamiar wystąpienia ze sprzeciwem lub postanowieniem o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia został uzewnętrzniony przez organ (wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, z dnia 2 września 2011., sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/09). Konieczne jest w takim wypadku nadanie w placówce pocztowej odpowiedniej decyzji albo postanowienia przed upływem wskazanych 30 dni. W przeciwnym razie termin ten uległby bowiem zbytniemu skróceniu, pozwalając tym samym stronie unikać skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie odbioru wysłanej korespondencji. Początek biegu w/w ustawowego terminu wyznaczony jest przez datę skutecznego wniesienia zgłoszenia, co oznacza, że taki akt powinien być kompletny i skierowany do organu, mającego kompetencje do jego merytorycznego rozpatrzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor w dniu [...] kwietnia 2011 r. w Urzędzie Gminy w J. złożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, które zostało przekazane, zgodnie z art. 65 § 1 Kpa, według właściwości organowi I instancji. Wobec tego za datę złożenia zgłoszenia, zgodnie z prezentatą, widniejącą na piśmie przekazującym, należy uznać dzień [...] kwietnia 2011 r., kiedy dokument ten wpłynął do właściwego organu. W konsekwencji termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upływał dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Trzeba jednak podkreślić, iż zgłoszenie powinno być nie tylko skierowane do właściwego organu, lecz nadto kompletne i niebudzące wątpliwości. Jeżeli ta ostatnia przesłanka nie zostanie zachowana, właściwy organ na mocy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne informacje. Dopiero z chwilą uzupełnienia tych informacji zgłoszenie jest kompletne. Oznacza to z kolei, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, w razie nałożenia opisanych wyżej obowiązków, ulega przerwaniu i biegnie na nowo od chwili, gdy zgłoszenie zostanie uzupełnione lub gdy upłynie termin na dokonanie uzupełnienia. Takie stanowisko funkcjonuje również w judykaturze (por. wyroki NSA z dnia: 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05). W świetle powyższych wywodów, sprzeciw w przedmiotowej sprawie został zgłoszony w terminie, a więc jest prawnie skuteczny. Postanowienie Starosty z [...]kwietnia 2011 r. doręczone zostało skarżącej w dniu [...] maja 2011 r. Tym samym dotychczasowy bieg 30 dniowego terminu uległ przerwaniu. Termin ustawowy zaczął biec na nowo od dnia [...] maja 2011 r., tj. od następnego dnia po upływie terminu do uzupełnienia zgłoszenia, co z kolei prowadzi do wniosku, iż termin do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem [...] czerwca 2011 r. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja organu I instancji z [...] maja 2011 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu, doręczona skarżącej [...] maja 2011 r., nie wykroczyła poza termin zakreślony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych. Obie decyzje zostały bowiem, w ocenie Sądu, poprawnie uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, a nadto materiał dowodowy został w niniejszej sprawie zgromadzony w sposób wyczerpujący, z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Ustalenia faktyczne nie były zresztą kwestionowane szerzej przez skarżącą, która podważała przede wszystkim konkluzję organów administracji publicznej i wynikające z niej konsekwencje prawne. Uchybienie procesowe odnośnie zarzutu z art. 10 Kpa oraz brak precyzyjnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji nie stanowią istotnego naruszenia postępowania, skutkującego uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W związku z powyższym brak jest również podstaw do zarzucenia organom naruszenia przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, bowiem kontrolowane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.