I SA/Gl 182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i art. 44 pkt 1 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej ustawa egzekucyjna, po rozpatrzeniu zażalenia A w W., wniesionego na postanowienie organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] nr [...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...] o nr [...] wystawionego na pana G. G. oraz z dnia [...] o nr [...] wystawionego na pana J. S., Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że A w W.(dalej również A lub wierzyciel) wystawił wobec wymienionych w nich osób i skierował do realizacji tytuły wykonawcze obejmujące należność z tytułu odpłatności za pobyt w tym A, opatrzone pieczęcią urzędową A z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego podpisanych przez jego pracowników z upoważnienia Dyrektora A. Organ egzekucyjny skarżonym postanowieniem zwrócił przedmiotowe tytuły podkreślając, że w tytułach tych błędnie, jako wierzyciel, wskazany został A oraz wskazał, że wierzycielem powinien być Prezydent Miasta W. Składając zażalenie na to postanowienie i wnosząc o jego uchylenie A podał, że podstawą prawną do żądania w drodze wykonania egzekucji wykazanych w tytułach obowiązków wynikających z faktu nie wpłacenia należności wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej ustawa, jest art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej powołując się przy tym na poglądy doktryny oraz wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 320/11. A przywołał regulacje art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 20, poz. 192), dalej rozporządzenie, które jego zdaniem potwierdzają, że ustawodawca uważa izbę wytrzeźwień za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie i że jest on bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku uiszczenia tej należności. Zauważył, że stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11, a także inne organy podatkowe (wskazano te organy, wynik spraw i daty orzeczeń). A żądał wydania odrębnych postanowień odnośnie każdego ze zobowiązanych wskazując na naruszenie art. 62 k.p.a. Organ drugiej instancji powołując się na treść art. 26 § 1, art. 27 § 1 i 2 i art. 29 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, art. 42 ust. 5 i 5a ustawy, stwierdził że A nie jest wierzycielem w niniejszej sprawie i nie był z tego powodu uprawniony do wystawienia przedmiotowego tytuł wykonawczego. Cytując przepis art. 39 ustawy oraz powołując się na rozporządzenie w tym jego § 18, a nadto przytaczając treść art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) wyjaśnił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami gminy w niniejszej sprawie są Rada Miasta i Prezydent Miasta, które zgodnie z powołanymi wyżej przepisami mogą organizować i prowadzić izbę wytrzeźwień. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Prezydent Miasta na prawach powiatu skupia funkcje przypisane przez ustawodawcę Prezydentowi Miasta i Staroście Powiatowemu. Powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ drugiej instancji stwierdził, że A jest jedną z jednostek organizacyjnych, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje zadania gminy. Prezydent Miasta zatrudnia i zwalnia dyrektora A, jest jego przełożonym, zwierzchnikiem służbowym oraz sprawuje nadzór nad jego działalnością. Dlatego też – zdaniem organu – A wykonuje obowiązki z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] W. i w jego imieniu, a nie swoim (potwierdza to § 1 statutu A). Zatem wierzycielem podanych należności jest Prezydent Miasta [...] W., zaś wskazanie w tytułach wykonawczych innego wierzyciela (A) było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto podał, że tytuł wykonawczy został opieczętowany pieczęcią urzędową A, a wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego został podpisany przez pracownika z upoważnienia dyrektora A, zaś zgodnie z jego statutem dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] W. i na tej podstawie może składać oświadczenia woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych. Pełnomocnictwo nie upoważnia dyrektora A do występowania w roli wierzyciela. Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że w rozstrzyganej sprawie, obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z przepisów prawa, a zatem zastosowanie znajduje art. 5 § 2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, skoro jednak A jest jednostką organizacyjną miasta [...] W., to jego dyrektor wykonuje swoje zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta, a zatem to Prezydent Miasta jest organem uprawnionym do żądania wykonania przedmiotowego obowiązku, a więc jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że wskazane w zażaleniu orzeczenia nie dotyczyły bezpośrednio kwestii wierzycielskich, zaś pogląd doktryny wyrażony w artykule pasowym nie mógł być wzięty pod uwagę w świetle przytoczonych przepisów prawa. Stwierdził ponadto, że uchylenie zaskarżonego postanowienia obejmującego dwa tytuły wykonawcze wydane na dwóch zobowiązanych (na tej samej podstawie prawnej i z tego samego powodu, do wypełnienia którego uprawniony był ten sam organ egzekucyjny) nie jest wystarczającą podstawą do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podał, że w niniejszej sprawie osoba zobowiązanego pozostaje bez znaczenia, gdyż zakres podmiotowy wyznacza podmiot uznający się za wierzyciela, zaś stroną postępowania z art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej jest wyłącznie wierzyciel. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący A wniósł o jego uchylenie i uchylenia poprzedzającego go postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, §17 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U.55.47.316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7, art. 27b ustawy egzekucyjnej w związku z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 §1 i §2 w związku z art. 1a pkt 14 ustawy egzekucyjnej oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8, i art. 12 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. – poprzez: 1) przyjęcie, że A nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w A poddanych egzekucji administracyjnej, 2) bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych A. Uzasadniając skargę skarżący A przedstawił argumenty i przepisy prawne przytoczone w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne twierdząc, że jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania przedmiotowego obowiązku, a więc wierzycielem w rozumeniu art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej, posiadającym w szczególności uprawnienia do wystawiania tytułów wykonawczych odnośnie opłaty za pobyt w A. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygając co do legalności zaskarżonych postanowień należy wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie była kwestia stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej w odniesieniu do tytułów wykonawczych wystawionych przez A w W. za należności obejmujące opłaty za pobyt w tym A, a w szczególności stwierdzenia po stronie A przymiotu wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 tej ustawy, uprawnionego do podjęcia czynności wskazanych w art. 26 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej "ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2." "Ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu, rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym" (art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej). "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one (...) - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa (...)" – art. 3 § 1 ustawy egzekucyjnej. W myśl art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy "Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków zawartych w art. 2 jest i dla obowiązków wynikających (...) bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołanie do czuwania nad wykonaniem obowiązku (...)". W razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej). Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego , sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej). Tytuł wykonawczy zawiera m.in. oznaczenie wierzyciela oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 i 7 ustawy egzekucyjnej). Wierzyciele, którzy na mocy odrębnych przepisów nie zostali upoważnieni do korzystania z pieczęci urzędowej, mogą jej używać do oznaczania tytułów wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia (art. 27b ustawy egzekucyjnej). Jeżeli obowiązek, którego dotyczył tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie (art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej). Cytowany przepis w warstwie wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, odnosi się do warunków formalnych tam wymienionych, a nie kwestii oceny czy wystawiony tytuł wykonawczy i wnoszący o wszczęcie egzekucji jest lub nie jest wierzycielem, o którym mowa w tym przepisie w rozumieniu ustawy egzekucyjnej (art. 1a pkt 13 tej ustawy). Skoro ustawa operuje pojęciem wierzyciela o ściśle określonym znaczeniu i nikt inny poza tak zdefiniowanym podmiotem (jednostką) wierzycielem (w rozumieniu tej ustawy) być nie może – to tym samym nie można zasadnie twierdzić, że powołane wyżej przepisy, w tym art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, odnoszą się do podmiotu (jednostki) nie mającego przymiotu wierzyciela, a więc cechy opisanej w art. 1a pkt 13 tej ustawy. W przypadku, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że dokonujący czynności wynikających z art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej nie jest wierzycielem, a więc uprawnionym, o którym mowa w art. 5 w związku z art. 1 a pkt 13 tej ustawy, nie może stosować art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, gdyż norma tego przepisu nie obejmuje takiej dyspozycji. Przepis ten dotyczący wyłącznie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzycieli (w rozumieniu ustawy egzekucyjnej) a nie inne podmioty czy jednostki. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. W takiej sytuacji, zgodnie z art.18 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny powinien stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a § 1 tej ustawy, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej z odpowiednim pouczeniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Przesłanki do stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej nie stanowi uznanie przez organ egzekucyjny, iż wystawiający tytuł wykonawczy nie jest wierzycielem. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia, wydane na podstawie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej z uwagi na ustalenie organów, że wystawiający przedmiotowe tytuły i żądający wszczęcia egzekucji podmiot (A) nie jest wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej naruszają prawo w sposób mogący mieć i mający istotny wpływ na wynik spawy. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, w myśl którego "Dyrektor A ma prawo wystawić tytuł wykonawczy do ściągnięcia opłaty za pobyt w izbie" skoro "ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz akt wykonawczy do niej nadają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia swych roszczeń". W wyroku tym NSA wskazał treść art. 5 § 1 pkt 2 in fine ustawy egzekucyjnej oraz art. 41 ust. 3 i 4 i art. 42 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z których wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty jest następstwem pobytu w izbie wytrzeźwień (obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa) oraz § 18 rozporządzenia nakładający na dyrektora izby względnie kierownika placówki obowiązek wystawienia wezwania do pokrycia nieuiszczonych kosztów pobytu, a więc obowiązek dochodzenia przez te podmioty – zaległych opłat – i kompetencje w ich dochodzeniu. Tym samym pobieranie tych opłat odbywa się z wyłączeniem Prezydenta (organów samorządu terytorialnego) a kierownicy (dyrektorzy) izb wytrzeźwień z uwagi na sposób ich finansowania są zainteresowani w pełnej realizacji pobierania tych opłat tj. także w ich egzekucji. Obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym nie wykluczają możliwości samodzielnego finansowania przez izby działalności ze środków uzyskanych przez nie w sposób przewidziany ustawą. Dotyczy to również zadań wykonywanych na mocy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym prowadzeniu izb wytrzeźwień (art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 18 rozporządzenia) należy rozumieć jako obowiązek podjęcia samodzielnych działań w celu ich wyegzekwowania przez izby (A) wytrzeźwień, szczególnie w sytuacji, gdy przychody z tych wpłat są przeznaczane na finansowanie ich działalności i uwzględniane w ich budżecie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skoro przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej uprawnia do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa m.in. instytucję bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego danego obowiązku, a ostatecznie podmiot którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku, zaś opłaty związane z pobytem w izbie wytrzeźwień (art. 42 ust. 5 ustawy) są należnością tej izby (art. 41 ust. 3 ustawy), których egzekucja następuje w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 42 § 5a ustawy) to tym samym, bez względu na inne dziedziny prawa regulujące działalność takich izb (A) jej zakresu, celów lub funkcjonowania, organizacji czy finansowania lub statusu prawnego wierzycielem tych należności jako własnych (przypadających izbie) może być wyłącznie izba (A) wytrzeźwień jako instytucja, której opłaty te się należą, a przez to obowiązanej do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wypełnienia tego obowiązku (art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej) w tym postępowania zgodnego z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Wskazanie przez ustawodawcę na izbę (A) wytrzeźwień jako jednostkę, której należą się przedmiotowe opłaty, a jednocześnie jako instytucję uprawnioną do ich dochodzenia, wyłącza możliwość uznania, na gruncie ustawy egzekucyjnej, za wierzyciela inny organ, instytucję czy jednostkę niż izbę (A), w której przebywała osoba uchylająca się od wykonania obowiązku uiszczenia takiej opłaty. W sytuacji, gdy ustawodawca na potrzeby konkretnej ustawy czy ustaw reguluje w sposób odrębny daną kwestię, to stosowanie do niej przepisów innych ustaw nie jest uzasadnione. Rozpoznając sprawę ponownie organ egzekucyjny zbada przedmiotowe tytuły wykonawcze w świetle art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 27b ustawy egzekucyjnej, przy uwzględnieniu dokonanych wyżej ocen prawnych. Na koniec warto wskazać, że nie znajduje uzasadnienia wydanie jednego postanowienia w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wystawionych odrębnie w stosunku do dwóch zobowiązanych, już choćby z tego powodu, że przepis regulujący tę kwestię stanowi o zwrocie tytułu wykonawczego (jednego) a nie tytułów wykonawczych (kilku), brak zaś przepisów o możliwości połączenia tak wskazanych spraw i łącznego ich rozstrzygnięcia. Twierdzenie, że zakresu podmiotowego takiej sprawy nie wyznacza osoba zobowiązanego lecz podmiotu uznającego się za wierzyciela, stanowi naruszenie przepisu art. 22 ustawy podatkowej, regulującego właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Skoro z mocy powołanych wyżej przepisów A posiadał przymiot wierzyciela, zaś zwrot wskazanych przez niego tytułów wykonawczych nie miał umocowania w przepisach prawa Sąd stwierdził, że postanowienie i poprzedzające je postanowienia naruszają prawo w sposób opisany w art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012.270) i przy zastosowaniu art. 135 tej ustawy oraz jej art. 151 i 200 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz.1349) orzekł jak w wyroku.