I SA/Wa 579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., powoływana dalej jako "skarżąca", za nieruchomość stanowiąca działki ew. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gm. L., zajętą pod drogi gminne, stanowiącą własność Gminy L. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Umową sprzedaży z dnia [...] listopada 2007 r. Rep. A nr [...] skarżąca nabyła na własność działkę nr [...], położoną w M., gmina L. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej. W wyniku podziału doszło do wydzielenia m. in. dz. ew. nr [...] i [...] przeznaczonych pod drogi gminne. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ww. działki wydzielone pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", ustalił na rzecz byłego właściciela – C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, a także ustalił termin do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że ww. działki stanowią własność Gminy L., a zatem niewątpliwie nastąpiła utrata ich własności przez poprzedniego właściciela. Jak wynika z akt sprawy negocjacje prowadzone pomiędzy Wójtem Giny L. a skarżącą nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a zatem zakończyły się wynikiem negatywnym. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki wynikające z treści art. 98 ust. 3 ugn, uzasadniające ustalenie odszkodowania. Na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy M. J. sporządził w kwietniu 2011 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową przedmiotowych działek na kwotę [...] zł. Z uwagi jednak na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które zmieniło § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie", organ zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego obowiązujący stan prawny. Wobec tego w dniu 8 października 2011 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. kolejny operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowych działek na kwotę [...] zł. Operat sporządzono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wyceny działek dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] marca 2009 r. Z uwagi na dostateczną ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów zajętych pod drogi na rynku lokalnym rzeczoznawca do porównania przyjął 16 transakcji nieruchomościami położonymi w powiecie [...], które miały miejsce od grudnia 2009 r. do marca 2010 r. Biegły ustalił, że ceny 1 m2 gruntów zajętych pod drogi kształtowały się od [...] – [...] zł, co dało średnią cenę [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Tym samym operat sporządzony został zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz ugn. Organ za niezasadny uznał zarzut wnioskodawcy dotyczący nieuprawnionego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 26 rozporządzenia i wskazał, że biegły nie rozszerzył analizowanego rynku, bowiem na rynku lokalnym znalazł wystarczającą do dokonania wyceny ilość transakcji nieruchomościami drogowymi. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego W. M. z dnia 12 października 2011 r. organ wskazał, że nie dokonano w nim analizy rynku lokalnego pod względem transakcji nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca majątkowy ograniczył się jedynie do wskazania, że na terenie M. nie wystąpiły transakcje działkami przeznaczonymi pod drogi, wobec czego wycenę oparto o transakcje nieruchomościami dominującymi w sąsiedztwie wycenianych działek, tj. pod zabudowę jednorodzinną. Taki zapis trudno uznać za rzetelną analizę rynku lokalnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że analiza operatu szacunkowego z dnia 8 października 2011 r. wskazuje, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, w szczególności z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły odnalazł bowiem do porównania 16 transakcji gruntów nabywanych pod drogi, występujących na rynku lokalnym w latach 2009 i 2010, w sytuacji, gdy wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. M. na zlecenie skarżącej, oparta została o badanie cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jako dominujących w sąsiedztwie wycenianych działek, wobec stwierdzenia, że na terenie M. brak jest transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi. Wobec powyższych rozbieżności organ uznał, że przedstawiona przez odwołującego się wycena nie została przeprowadzona z należytą dokładnością i rzetelnością. Porównanie treści ww. operatów szacunkowych prowadzi do wniosku, iż wiarygodną w rozumieniu art. 77 § 1 i 80 kpa wartość dowodową przypisać należy jedynie operatowi W. S. z dnia 8 października 2011 r. Za bezzasadny organ uznał również zarzut skarżącej dotyczący błędnej interpretacji pojęcia rynek lokalny i wskazał, że wobec braku definicji takiego rynku w ugn i rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., należy szukać jej w innych regulacjach ustawowych, tj. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Organ podał również, że wbrew zarzutom odwołania rzeczoznawca majątkowy W. S. nie zastosował § 26 rozporządzenia i nie rozszerzył analizowanego rynku, gdyż przyjął do porównania nieruchomości z rynku lokalnego rozumianego jako obszar gminy i powiatu, tj. gminy L., powiatu [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła C. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, także poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, wyrażającą się w oparciu rozstrzygnięcia o nieprawidłowo sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy, za którym organ w sposób całkowicie bezkrytyczny przyjął wartość nieruchomości, a co za tym idzie odmówił pełnej mocy dowodowej i wiarygodności operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zlecenie skarżącej; b) art. 9 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn poprzez niepoinformowanie strony o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego, w związku z kwestionowaniem przez stronę wyceny nieruchomości dokonanej na zlecenie organu, jak i ze złożeniem przez stronę operatu szacunkowego wskazującego na zupełnie inną wartość niż przyjęta przez organ; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wyceny nieruchomości dokonywanej na podstawie § 36 rozporządzenia możliwe jest zastosowanie § 26 w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi i rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje pochodzące z rynku regionalnego lub krajowego; b) § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na niezastosowaniu przy obliczaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych – co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wyceny wartości nieruchomości i ustalenia odszkodowania w wysokości znacznie niższej, niż gdyby miało miejsce prawidłowe zastosowanie nowego brzmienia § 36 rozporządzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...], gmina L., przeszły z mocy prawa na własność Gminy L. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ugn, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do treści art. 154 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. Dokonując wyceny nieruchomości biegły, uwzględniając zmianę rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zastosował, stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., metodę określoną w § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle przytoczonej znowelizowanej treści § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., punktem wyjścia przy wycenie dla potrzeb ustalenia odszkodowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, do porównania przyjmuje się transakcje nieruchomościami drogowymi (tj. zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi) zrealizowane na rynku lokalnym. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na wymienionym rynku, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia). W operacie szacunkowym z dnia 8 października 2011 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wyceny dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a stan nieruchomości przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] marca 2009 r. Z uwagi na dostateczną ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów zajętych pod drogi na rynku lokalnym do porównania przyjął 16 transakcji nieruchomościami położonymi w powiecie [...], które miały miejsce od maja 2009 r. do kwietnia 2011 r. Biegły ustalił, że ceny 1m2 gruntów zajętych pod drogi kształtowały się od [...]–[...] zł, co dało średnią cenę [...] zł. Przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Zdaniem skarżącej Spółki tak dokonana wycena jest niezgodna z treścią przepisów § 26 i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bowiem do wyceny nieruchomości dokonywanej na podstawie § 36 rozporządzenia możliwe jest zastosowanie § 26 jedynie w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi. Wtedy dopiero rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje pochodzące z rynku regionalnego lub krajowego. Skoro natomiast na badanym rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami drogowymi, to rzeczoznawca powinien był, zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, określić wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Powyższy zarzut należy uznać za niezasadny, bowiem jak już wskazano powyżej rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 8 października 2011 r. do wyceny przyjął nieruchomości drogowe pochodzące właśnie z rynku lokalnego, tj. powiatu [...], a zatem nie rozszerzył badanego rynku. Jak trafnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08; w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08; w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 492/10). Biegły obowiązany był zatem stosując treść § 36 ust. 4 rozporządzenia rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem wsi M., na obszar gminy L., a nawet powiatu [...], co w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił. W tej sytuacji podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z treścią art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja oparta została o sporządzony zgodnie z przepisami prawa operat szacunkowy z dnia 8 października 2011 r., przy czym organ w sposób szczegółowy uzasadnił dlaczego przedłożonemu przez skarżącą operatowi szacunkowemu z dnia 12 października 2011 r. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można również uwzględnić zarzutów skarżącej dotyczących braku poinformowania strony o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego w trybie art. 157 ugn. Przedstawiona bowiem powyżej ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez W. S. wskazuje, że ewentualne naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania (art. 9 kpa w zw. z art. 157 ugn), polegające na braku powiadomienia stron o możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie mogło spowodować uwzględnienia skargi. Ponadto obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych, bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Reasumując należy uznać, że w toku całego postępowania nie została naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.